Какими же мотивами руководствовались создатели фонда и что нового он привносит в инвестиционный процесс? Ясно, что тут был и расчет на очевидный пропагандистский эффект - отбить таким образом атаки на правительство, как полностью дистанцировавшееся от проблем реальной экономики (создание инвестфонда стало одним из аргументов для повышения цены отсечения нефтяных доходов, поступающих из бюджета в Стабфонд, с 20 до 27 долларов за баррель), возможно, и какие-то иные имиджевые соображения. Но даже оставляя в стороне все это, можно выставить по крайней мере три аргумента, позволяющие ждать определенных реальных результатов от нового механизма государственного инвестирования.
Мы не халявщики, мы - партнеры
Это, во-первых, расчет на то, что сравнительно небольшие бюджетные ресурсы позволят существенно активизировать инвестиционный процесс через механизм частно-государственного партнерства. Предложить проекты в расчете на помощь государства смогут любые потенциальные инвесторы: субъекты Федерации, муниципалитеты и просто частные компании - российские или зарубежные, работающие в Российской Федерации.
Инвестиционный фонд, в который планируется направить в 2006 году 69,7 миллиарда рублей, в 2007 - 72,9, в 2008 году - 73,2 миллиарда, составит всего лишь около 10 процентов общей суммы бюджетных вложений в экономику. Источниками его ресурсов станут формирующие Стабфонд доходы федерального бюджета при цене нефти на 1 доллар ниже цены отсечения, а также экономия по процентным платежам при досрочном погашении государственного внешнего долга. Если собранные деньги не удастся освоить за год, они перейдут на следующий год.
Что даст образование фонда? Если судить по общему объему ресурсов, масштабы государственного участия в инвестиционном процессе и сегодня не так уж малы. Так, в будущем году всего намечено потратить на федеральные целевые и адресные инвестиционные программы (считая и деньги Инвестфонда) сумму, эквивалентную 25 миллиардам долларов.
Хотя бюджет 2006 года уже успели окрестить "бюджетом развития", нелишне напомнить, что и на текущий год по федеральным целевым программам и федеральным программам развития регионов планировалось выделить около 9 миллиардов долларов только из федерального бюджета. Объем финансирования этих же программ из региональных бюджетов составит еще 10 миллиардов долларов, что в сумме дает около 20 миллиардов долларов. Другое дело, что какого-то заметного результата от реализации всех этих программ не видно, то есть как-то они выполняются, но реальная действенность их неизвестна.
Инвестиционный фонд, который будет сформирован в виде гарантийного фонда, за счет которого будут выдаваться государственные поручительства по отдельным социально важным или просто важным инвестиционным проектам, представляется более подходящей формой государственного участия в инвестициях, чем доминирующий сегодня механизм целевых программ.
Государственная поддержка инвестпроектов средствами фонда предусмотрена в трех формах: в качестве софинансирования на договорных условиях с оформлением прав собственности в соответствии с законодательством РФ; направления средств в уставные капиталы юридических лиц и в качестве госгарантий под инвестиционные проекты.
Таким образом, задача фонда - не лобовое наращивание бюджетных ассигнований на инвестиции, а стимулирование увеличения частных инвестиций, в частности с помощью гарантий. Это позволит снизить ставку привлечения капитала, который пойдет на финансирование этих проектов и обеспечит приток частных инвестиций в те сектора экономики, в которые он сейчас не идет по причине долгих сроков окупаемости. Можно отметить, что именно такой принцип участия государства в инвестиционных проектах, в первую очередь связанных с развитием инфраструктуры, используется в большинстве развитых стран. И именно в этих пунктах состояли основные расхождения между финансовым и экономическим ведомствами.
В процессе согласования минфин настоял на увеличении минимальной доли участия частных инвесторов в совместных проектах с 10 до 25 процентов и снял свои возражения против госгарантий. Госгарантии по привлекаемым кредитам могут составлять до 60 процентов их объема. Максимальный срок гарантий - пять лет. От каждой выданной гарантии государство будет формировать резерв в размере не менее 30 процентов от ее объема. Таким образом, если все 70 миллиардов пустить на гарантии, то потенциально стоимость реализуемых с участием Инвестфонда проектов может составить около 390 миллиардов рублей, а это уже ощутимая цифра в масштабах российской экономики.
До основанья. А зачем?
Во-вторых, есть надежда, что с введением нового механизма удастся повысить эффективность осуществляемых проектов. Судя по материалам минэкономразвития о выполнении федерально-целевых программ, параметры их эффективности нередко размытые, оценить их отдачу сложно. А при отборе новых проектов, которые будут финансироваться через Инвестиционный фонд, обязательным условием станет оценка эффективности проекта сторонним экспертом, причем до начала его осуществления и по критериям, являющимся стандартными при анализе бизнес-планов. В любом случае это должно поднять качество отбора проектов.
Правда, тут сразу возникают вопросы. По положению, средства Инвестфонда будут направляться на создание и развитие инфраструктуры, имеющей общегосударственное значение, на создание национальной инновационной системы, а также на обеспечение институциональных преобразований. Запрещено инвестировать средства Инвестиционного фонда в коммерцию, в бизнес. Причем критерии, которые заложены в положении о фонде, все же более ориентированы на инфраструктурные проекты, чем на проекты инновационного развития. Предполагается, что финансировать станут крупные национальные проекты со сроками реализации не более пяти лет и госучастием не менее 5 миллиардов рублей.
Но как считать эффективность подобных проектов? Ведь эффект от строительства дорог, ЛЭП, портов и иных коммуникаций в основном проявляется лишь косвенно и состоит в основном в общем улучшении привлекательности для частного капитала территорий, где такой проект реализован. Подобный эффект предугадать заранее сложно, а выразить в конкретных цифрах - тем более.
Поэтому, возможно, минэкономразвития следовало начать с того, чтобы акцентировать внимание не на формальных финансовых показателях эффективности проектов, а просто лучше мониторить уже существующие федеральные целевые программы. С этой точки зрения, создание Инвестиционного фонда выглядит как еще одна инициатива, выдуманная чиновниками, для того чтобы дополнительно поддержать уже существующие проекты, хотя при таком запутанном финансировании и при отсутствии должного аудита эффективности этих проектов последняя не может быть большой. Во всяком случае, такие соображения высказывались некоторыми экспертами. Однако в духе российских традиций в конечном счете решили, что проще создать что-то новое, чем улучшить уже существующее.
Можно отметить, что и обозначенные в положении приоритеты направления средств небесспорны. Высказывается, например, мнение, что было бы логично средства Инвестиционного фонда направить прежде всего на поддержку финансовых рынков в широком смысле слова, банковской системы, в частности, создание банков развития, на госгарантии в форме опционов эмиссии акций предприятий второго-третьего эшелона в обрабатывающей промышленности. Все это могло бы привести в конечном итоге к созданию более широких возможностей для привлечения частных инвестиций.
Хорошо забытое старое
Третье новшество - это конкурсность, гласность и открытость при отборе проектов. И это явный сдвиг к лучшему по сравнению с федеральными целевыми программами, попадающими в бюджет по принципу "тайна сия велика есть". Подготовленное положение об Инвестиционном фонде предусматривает двухэтапную процедуру конкурсного отбора проектов. Сначала - предварительный отбор в мин-
экономразвития, а затем - комиссиями от разных министерств и ведомств с участием экспертов для подготовки решений правительства.
На стадии подачи проекта в ведомство Германа Грефа должно быть получено заключение от крупного инвестиционного консультанта (зарубежного), имеющего высокий кредитный рейтинг от одного из трех ведущих международных рейтинговых агентств.
Пока что министерство не обнародовало, хотя бы ориентировочно, ни одного проекта, в который в принципе можно было бы вложить деньги фонда. В отношении того, кто реально получит доступ к деньгам, мнения экспертов полярно разошлись. Одни считают, что правила доступа к Инвестиционному фонду будут настолько жесткими, что не дадут возможности реализовать крупные инвестиционные проекты. Средства будут, скорее всего, расходоваться крайне осторожно, и с ведома высшего руководства. Получить деньги фонда, вероятно, будет возможно лишь только очень крупным финансово-промышленным структурам с государственной долей.
Существуют и другие мнения. Аналитики не исключают, что появившиеся миллиарды могут быть потрачены на недостаточно проработанные инвестиционные проекты. Поскольку инвестиции государства связаны с высокими коррупционными рисками, правильная стратегия может быть дискредитирована неадекватным исполнением. Сама идея создания фонда правильна, однако в силу того, что решения будут принимать чиновники, а не предприниматели, эта структура не будет работать эффективно.
Логичным ответом на эти соображения представляется идея минэкономразвития по привлечению к оценке проектов крупнейших западных инвестиционных консультантов. Хотя требование их обязательного положительного заключения для рассмотрения проекта, по сути, ставит инвестиционную политику государства в зависимость от решений частного (к тому же - иностранного) бизнеса и закладывает потенциальный конфликт интересов. К тому же это очень недешево.
Да и сама идея сделать конкурсным и открытым доступ к инвестиционным государственным деньгам ненова. Ее пытались реализовать и в виде Российского банка развития, и в виде бюджета развития, но дело фактически не пошло. Хотя и тогда было очевидно, что устранить серьезные структурно-экономические перекосы без реализации подобных механизмов не удастся. Чего же можно ожидать от новой попытки?
Получится как всегда?
Национальные инвестиционные фонды функционируют в некоторых странах, в том числе соседних с Россией. Например, в Казахстане, где еще в 2002 году в рамках правительственной стратегии развития были созданы Национальный инвестиционный (НИК) и Национальный инновационный фонды. Одной из основных задач первого декларировалось поощрение производств с высокой добавленной стоимостью, второго - конкретно производств в сфере высоких технологий и соответствующих НИОКР.
В настоящее время НИК финансирует несколько десятков отобранных проектов общим объемом более 150 миллионов долларов. Фонд финансируется из бюджетных источников. Местный Стабфонд (именуемый Национальным фондом и созданный ранее российского аналога) пока к инвестированию подобных проектов не привлекается, хотя такая возможность не исключена в будущем.
Что касается России, то, по мнению экспертов, Инвестиционный фонд сможет сыграть значительную позитивную роль при выполнении ряда условий. В частности, если финансирование будет отделено от контроля. Что касается такой цели, как развитие производств в сфере высокой добавленной стоимости, то она, как считают некоторые аналитики, будет достижима лишь после смены поколений российских чиновников и финансистов.
В любом случае что-то более определенное о перспективах нового инвестиционного механизма в российских условиях можно будет сказать, когда будет видно, куда реально пойдут инвестиции, какие задачи будут поставлены перед Инвестфондом, как и под чьим руководством он будет функционировать.