Выбор на Новосибирскую область как экспериментальную площадку муниципальной реформы пал не случайно. Еще в 1996 году здесь сложилась система территориального управления, которую довольно легко можно было адаптировать к требованиям реформы. Наряду с городскими и поселенческими органами местного самоуправления во всех 30 районах области был создан второй уровень государственной власти - так называемые территориальные органы представительной и исполнительной власти, под которыми подразумевались районные советы депутатов и администрации, возглавляемые назначаемыми губернатором главами. Такой же статус получили и органы власти шести городов областного подчинения. Каждая территория имела свой бюджет.
Формально требования муниципальной реформы сводились к тому, чтобы вместо двух уровней государственной власти были созданы двухуровневые органы местного самоуправления. На деле для этого необходимо было провести большую работу по разграничению собственности, предметов ведения и по формированию для всех муниципальных образований самостоятельных бюджетов.
"Когда наши гости из других субъектов Федерации узнавали о том, что в Новосибирской области 460 местных бюджетов, они руками разводили. Ведь для каждого поселения, для каждого местного бюджета необходимо установить нормативы отчислений, определить объем финансовой помощи... Кроме того, возникали вопросы по материально-техническому снабжению, кадровому составу", - отмечает заместитель руководителя департамента имущества и земельных отношений областной администрации Владимир Лемайкин.
С вступлением в силу Бюджетного кодекса территориальные органы власти были переведены на сметное государственное финансирование, а у 460 муниципальных образований Новосибирской области с 2004 года появились свои бюджеты. В декабре прошлого года в рамках общих муниципальных выборов в области впервые были избраны главы районов и приняты бюджеты муниципальных районов. Теперь наряду с собственно областным бюджетом здесь утверждаются 490 муниципальных бюджетов (30 муниципальных районов, 5 городских округов, 26 городских и 429 сельских поселений). В местных бюджетах городских и сельских поселений аккумулируются местные налоги и сборы, что должно служить стимулом к увеличению налогооблагаемой базы. При этом дотации и целевые средства поступают в поселения напрямую, минуя муниципальные районы.
В бюджете Новосибирской области на 2005 год общая сумма финансовой помощи муниципальным образованиям запланирована в размере 10 миллиардов рублей. В основном это целевые средства или субвенции, выделяемые на финансирование сферы образования, оплату жилищно-коммунальных услуг, дотации на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности.
Теперь каждый муниципальный глава, с одной стороны, озабочен развитием собственной налогооблагаемой базы (а иначе откуда взять доходы?), с другой - избавлен от необходимости обращаться в район за каждой копейкой, если, например, в сельской школе "внепланово" потекла крыша.
Вместе с тем за время эксперимента стали очевидны и проблемы, с которыми, вероятно, столкнется большинство других регионов России. Одна из них, как считает председатель Новосибирского областного совета депутатов Виктор Леонов, заключается в том, что закрепленное в Законе
N 131 распределение отдельных полномочий между муниципальными образованиями не совсем рационально. Например, органы муниципальных образований поселений, по существу, отстранены от текущего содержания объектов социальной инфраструктуры (школ, детских садов, фельдшерских акушерских пунктов). В то же время опыт Новосибирской области доказал эффективность исполнения этих полномочий именно на поселенческом уровне. Сейчас эти полномочия делегированы муниципальным районам, но закон позволяет вернуть их обратно, что новосибирцы и собираются сделать.
Много нареканий вызывает и передача полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения субъектам Федерации. Как считают руководители Новосибирской области, целесообразно делегировать эти полномочия на местный уровень.
Как промах федерального закона расценивают новосибирцы и лишение муниципальных образований имущества, формирующего производственно-обслуживающую сферу. Так, в области почти половину молока и мяса производит население, а технологических условий для приема этой продукции от личных подворий нет, и помочь им муниципальные власти не в состоянии.
Важнейшей проблемой, как и ожидалось, стала финансовая. Местные бюджеты не получают практически ничего от таких стабильных и значительных источников доходов, как налог на имущество организаций и налог на прибыль, а нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц и по федеральным налогам и сборам очень малы. Неудивительно, что муниципальные власти недовольны ни новым разделением полномочий, ни своими бюджетами. Кроме того, даже в текущем году (не говоря уж о 2004-м) финансовая помощь муниципальным образованиям из областного бюджета признается слабой и неравномерной. Бюджетный комитет областного Совета депутатов, рассматривая исполнение бюджета области за первое полугодие 2005 года, констатировал, что ряду поселений годовой объем дотаций был практически полностью передан уже в первом квартале, в то время как двум муниципальным образованиям (городским округам) дотации не выделялись, а ряд сельсоветов в четырех сельских районах области существенно недофинансировался. Депутаты пришли к выводу, что запланированный на текущий год объем дотаций не соответствует потребностям муниципальных образований: исполнить свои обязательства перед населением им будет трудно, если вообще возможно. Осенью в областной бюджет должны быть внесены необходимые поправки. Короче, без метода тыка и на сей раз не обошлось, с чем как-то еще можно мириться в рамках эксперимента, но что как система недопустимо.
Муниципальная реформа выявила и кадровую слабость местного самоуправления. На местах не хватает не только профессиональных управленцев, но и специалистов в области экономики, финансов, права... При этом, столкнувшись с необходимостью заботиться о собственной доходной базе, формировать и исполнять бюджеты, поселенческие муниципалитеты зачастую раздувают аппарат, на содержание которого порой уходит до 50-60 процентов бюджета сельсовета.
Вместе с тем муниципальные образования действительно нуждаются в специалистах, которые, в частности, должны формировать и вести местные базы данных о численности и структуре населения, объемах производства различных отраслей, уровне жизни, состоянии инфраструктуры. Это позволит иметь объективную картину положения дел и принимать "зрячие" решения.
Как считает Виктор Леонов, чрезвычайно важна методическая помощь органам местного самоуправления. В Сибирском федеральном округе на основе опыта Новосибирской области уже подготовлены методические рекомендации по реализации ФЗ-131, где подробно рассмотрены финансово-экономические основы местного самоуправления, организации муниципальных выборов, разработаны типовые документы.
Власти Новосибирской области осторожны в оценках решения Госдумы о продлении сроков перехода к новой модели местного самоуправления. "Хорошо это или плохо - одним словом не скажу. На мой взгляд, это проявление понимания того, что Россия - огромная страна, где регионы неоднородны, со своей национальной спецификой, расселением, различной системой организации государственной власти и административным делением. За полтора-два года адаптировать даже хороший закон ко всем территориям непросто. А так как сдвиг введения закона по срокам не влечет экономических и социальных потерь, то постепенность вполне оправданна, - считает губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский. - И все же я говорю тем, кто приезжает к нам: не бойтесь муниципальной реформы... В течение года область посетили больше десяти делегаций из разных регионов страны. Ознакомившись с нашим опытом, якутяне, например, решили начать жить по новому закону уже с 1 января 2006 года. А ведь в Якутии вообще нет традиций местного самоуправления, да и органов поселенческой власти никогда не было".
Юрий Прокопьев
"РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА"
НОВОСИБИРСК