Нет ничего на свете лучше
Перечисление бюджетных достоинств можно продолжить. Нынешний проект бюджета 2006 года - это довольно основательная конструкция, встроенная в стратегическую систему бюджетного планирования, недавно обнародованную программу бюджетной политики до 2008 года. Бюджет "прикрывается" более чем основательной подушкой Стабилизационного фонда, который к концу 2006 года согласно расчетам минфина достигнет 2 триллионов рублей (на 1 сентября 2005 года - 832,1 миллиарда рублей). Если номинальный рост ВВП в будущем году составит процентов 18, а меньше вряд ли получится из-за инфляции в 10-12 процентов, то объем резерва ставки финансового командования достигнет более 8 процентов валового внутреннего продукта.
Иными словами, приблизится к текущему уровню бюджетного профицита, который составляет 9,3 процента ВВП. Чего, в общем, и следовало ожидать, поскольку экономические законы неумолимо диктуют необходимость выравнивания пропорций.
Конечно, насчет полезности такого рода "выравнивания" мнения экономистов диаметрально расходятся. С точки зрения поддержания текущей финансовой стабильности у минфина просто не остается другого выхода, как накапливать нефтедоллары, то бишь нефтерубли, в пресловутом Стабилизационном фонде. С точки же зрения потенциала развития экономики это почти абсолютный нонсенс, поскольку подобная откачка свидетельствует, во-первых, о неспособности частного сектора производительно инвестировать дополнительные доходы.
Во-вторых же, возможность и способность изъять у бизнеса лишний "жирок" придает государству чрезмерную уверенность в собственных силах. Причем не совсем понятно, на чем основанную. Ведь государственную обязанность поддерживать социальные расходы на приемлемом и даже повышенном уровне никак не заменишь желанием бизнеса диверсифицироваться в обрабатывающие отрасли. Да и с инфраструктурными намерениями государства ясности пока нет. Если брать крупные общенациональные проекты, то это почти стопроцентно гарантированное президентом вползание в долгострой. Желание же региональных руководителей и бизнесменов запустить руку в свежеиспеченный инвестиционный фонд столь же стопроцентно гарантирует его разбазаривание. Еще пять лет назад основной проблемой бюджетной политики в России был дефицит бюджета и поиск источников его покрытия. Теперь же главной головной болью стал все более возрастающий профицит, который поставил на повестку дня вопрос - на что направить часть сверхдоходов от продажи нефти.
Что за внешней оболочкой
Впрочем, эти рассуждения вряд ли могут как-то рационально воздействовать на сложившуюся ситуацию. Россия отнюдь не первой оказалась в ловушке "голландской болезни", и нет на слуху готовых рецептов, как от нее быстро выздороветь. И быть не может: технологическая конкурентоспособность национальной обрабатывающей промышленности складывается не то что годами, а столетиями. В этом смысле нынешние бюджетные компромиссы и партийно-хозяйственный оптимизм в действительности мало что значат. Бюджет реально выполняет лишь функции наполнения казны, социально-оборонной защиты и добровольно-принудительно помогает Банку России регулировать денежное предложение.
Причем и это по большей части лишь внешняя оболочка. Внутренняя начинка и исполнение бюджета грешат самыми разнообразными недостатками, с которыми казна не может справиться годами. Чего стоит лишь традиционная сезонная неритмичность налоговых поступлений и бюджетных выплат, которая сама по себе является немаловажным фактором поддержки инфляции. Другое больное место - эффективность бюджетных расходов, создание хоть какой-то системы оценки результативности, о которой столько много говорили и столь же уверенно откладывали "на потом". Голубой мечтой российских финансовых контролеров остается аудит эффективности - не только новая методика проведения контрольных мероприятий, широко распространенная в ряде наиболее развитых стран, но и новая философия государственного финансового контроля, ставящая во главу угла социальную составляющую экономической политики и выявление результативности проводимых преобразований с точки зрения улучшения жизни граждан. Для решения проблем социально-экономического развития сейчас в России происходит переход к новой методологии осуществления бюджетных расходов - бюджетированию, ориентированному на результат. Это должно было найти отражение уже в бюджете 2006 года. Соответственно следует развивать и систему государственного финансового контроля, в том числе расширять аудит эффективности. Однако внедрение этого метода все еще сдерживается отсутствием необходимой законодательной и нормативной базы, в которой нет самого понятия "аудит эффективности", размытостью критериев результативности бюджетных расходов.
Колоссальный приток нефтяных доходов скрывает и прорехи в нормальном механизме формирования доходной базы бюджетов. Соответственно за внешним благополучием процветают системные причины недопоступления средств в бюджет, никуда не делись хорошо известные методы сокрытия доходов и уклонения от уплаты налогов.
Бюджет своим путем, реформы - своим
Еще одна острейшая проблема - создание сколько-нибудь эффективной системы бюджетного федерализма, о которой пока приходится лишь вздыхать. Время идет, и дело понемногу принимает почти скандальный оборот. Колоссальный пакет принятых год, а то и два назад законов, включая закон о местном самоуправлении, и прежде всего сам Бюджетный кодекс, предполагает новое распределение полномочий между различными уровнями власти. Между тем бюджет цепко держится за методологически примитивный механизм трансфертов, суть которого исчерпывается афористическим "взять да поделить". То есть законы и жизнь, в том числе "самоуправленческий" ФЗ-N131 идут своим путем, а бюджет - своим.
Количество сверхвысокопоставленных должностных лиц и простых чиновников, которые призывают делать все вовремя, а не заниматься впоследствии финансово накладными пожаротушительными мероприятиями нарастает. Уже после передачи проекта бюджета-2006 в Госдуму премьер-министр Михаил Фрадков заявил о необходимости уточнения межбюджетной политики. М. Фрадков подчеркнул, что без взаимодействия с регионами невозможно решить задачи, поставленные президентом, касающиеся удвоения ВВП и решения социальных вопросов. "Очевидно, что решить эти задачи без работы с субъектами невозможно", - отметил он.
По словам М. Фрадкова, ресурсы сосредоточены на территориях, и главное - определиться, где сосредоточить средства, чтобы эти возможности максимально использовать. Он также отметил, что в настоящее время "центр тяжести реальной работы переходит на места", при этом повышается ответственность руководителей регионов. Кроме того, М. Фрадков напомнил, что продолжается разграничение полномочий между различными уровнями власти. "Очевидно важно, чтобы передача полномочий сопровождалась осмысленными решениями с точки зрения финансового обеспечения. Естественно, мы выйдем на необходимость уточнения межбюджетной политики", - подытожил он.
Премьер не одинок в своих намерениях. Полномочия, которые федеральный центр вернет регионам, будут отражены в бюджете 2006 года, заявил в начале сентября спикер Госдумы Борис Грызлов. По его словам, для реализации новых полномочий дотационные территории получат дополнительные трансферты, а регионам-донорам отдадут часть налоговых доходов.
Правда, как это будет делаться на практике, осталось неясным. Эксперты, опрошенные в начале сентября авторитетной интернет-газетой RBC-daily, отмечают, что перекраивать идеологию уже внесенного в Думу проекта бюджета поздно. Поэтому законодателям придется использовать временные схемы, которые позволят формально сохранить основные параметры бюджета. Но применение таких схем и спешка при расчетах сильно беспокоят регионы. Они опасаются, что федеральный центр преуменьшит реальную цену полномочий для регионов. Ситуация усугубляется тем, что точный перечень полномочий, подлежащих передаче регионам, до сих пор не готов.
Полномочия под авральным прикрытием
К сожалению, первое чтение бюджета уже на носу, а противоестественность ситуации, отмеченная в том числе и в цитируемой в данном случае статье RBC-daily, практически никак не скорректирована. И недавнее выступление М.Фрадкова в Свердловской области - лишнее тому подтверждение.
"Мы понимаем, что все делегированные полномочия должны быть обеспечены финансами, а их нужно заложить в бюджет 2006 года", - говорил Борис Грызлов тогда, когда бюджет вносился в Думу. По его словам, финансирование полномочий будет обеспечено по-разному для разных регионов. "Если регион дотационный, ему будут определяться дополнительные средства, а донору будет изменена пропорция налогов", - сказал спикер Госдумы. Он также отметил, что для делегирования из центра в регионы уже определено 144 полномочия, и еще четыре находятся в стадии обсуждения.
Однако, как отмечали еще в конце августа эксперты RBC-daily, сложность заключается в том, что проект бюджета был одобрен правительством и передан в Госдуму и о новых полномочиях регионов в нем не было ни слова. "Сейчас я не вижу, чтобы в проекте [бюджета] было записано финансирование этих полномочий, - сказал тогда RBC-daily председатель бюджетного комитета Совета Федерации Евгений Бушмин. - Но возможность сделать это существует, если представить необходимые поправки ко второму чтению, то есть ко 1 ноября". Но, во-первых, пока о таких поправках не слышно. Спикер Грызлов обещал в первом чтении ничего не менять и лишь затем "задавать вопросы". А во-вторых, сейчас бюджетный процесс предполагает, что основные параметры, к которым так или иначе привязано распределение полномочий, будут утверждены уже в первом чтении. Возможность поправить что-либо серьезно после этого - это уже вопрос политической воли, а не отлаженного механизма реформ.
Что можно сделать "на коленке"
Сейчас за внешне оптимистическими рапортами о благополучии бюджетного процесса происходит труднопоправимое. Бюджет-2006 рассчитывался и остается пока таким без учета перечня полномочий, передаваемых регионам и муниципалитетам. Менять фундамент бюджета и передавать вслед за расходами и налоговые поступления - значит торпедировать нынешний бюджетный процесс и систему в целом. Однако политически остановить введение в действие закона о местном самоуправлении, например, также - реально. Выборы в местные органы власти идут полным ходом, и повернуть вспять этот процесс невозможно. Вновь выбранные местные органы уже взяли на себя реальную ответственность перед населением хотя бы за благоустройство территорий и поселений. Возможно, минфин и успеет по временным схемам перебросить какие-то дополнительные суммы на региональный уровень. Но налоговой базы для нижних этажей (в виде предусмотренного Налоговым кодексом налога на землю и имущество) пока реально не существует.