Разъяснить позицию законодателей помогло состоявшееся в Новосибирске семинар-совещание с участием думского Комитета по вопросам местного самоуправления и представителей органов власти сибирских регионов. Некоторые наиболее важные моменты реформы и событий, развернувшихся вокруг нее, по просьбе нашего обозревателя Юрия Прокопьева комментирует председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый.
- Владимир Семенович, часто приходится слышать, что закрепленное в Законе N 131 распределение отдельных полномочий между муниципальными образованиями не совсем рационально. Например, органы муниципальных образований поселений по существу отстранены от текущего содержания объектов социальной инфраструктуры. Насколько обоснованно мнение о том, что объем полномочий, предусмотренный Федеральным законом N 131 для поселенческих муниципалитетов, следует расширить?
- Когда идет речь об увеличении полномочий муниципальных образований, надо правильно оценивать их финансовые возможности.
Разрабатывая проект Федерального закона N 131, его авторы преследовали одну очень важную цель: стране нужна местная власть, отвечающая за свои полномочия. Сейчас звучит много призывов и от крупных муниципальных образований, и от малых: "Дайте нам полномочия, и мы будем их исполнять даже без денег". Неправда - нельзя исполнять ни государственные, ни муниципальные полномочия, не имея на это средств. Это будет обман граждан. Наше государство только сейчас пытается уйти от этого обмана, от продекларированных социальных и иных обязательств государства перед гражданами, не исполняемых ни на каком уровне. Нет денег - не берите на себя полномочия.
- В Новосибирской области так же, как и в Ставропольском крае, закон действует с 1 января 2005 года. Муниципальные образования на уровне поселений созданы здесь еще в конце 90-х годов, уже два года они имеют свои бюджеты. Проведена работа по разграничению собственности, предметов ведения, прошли выборы в органы местного самоуправления. Эксперимент признан удачным, и вы смогли изучить опыт региона на месте. Чем, на ваш взгляд, он наиболее интересен?
- Новосибирская область - крупный регион, имеющий высокий промышленный и интеллектуальный потенциал. И это действительно один из субъектов Федерации, имеющих опыт организации местного самоуправления на поселенческом уровне.
Федеральный закон N 131 принят в 2003 году и сейчас действуют его переходные положения. Тем не менее в России не прекращаются разговоры о том, нужно ли нам вообще местное самоуправление на поселенческом уровне. Мы никак не хотим заметить, что наша жизнь протекает в конкретном городе или поселке. Там, где живет человек, и должна быть власть - мы не должны видеть власть только по телевизору. А когда власть приближена к человеку, но не обладает финансовыми средствами, то происходит ее полная дискредитация.
Вот именно этим и интересен опыт Новосибирской области - здесь задолго до разработки Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" пришли к осознанию того, что государственная власть на региональном уровне не может решить все проблемы сама. Она должна опираться на местную власть, местное самоуправление.
Но еще более важен опыт Новосибирской области и Новосибирска в том, как органы власти привлекают население для решения жилищно-коммунальных вопросов. Я увидел, как здесь организована деятельность территориального общественного самоуправления в части ремонта жилых домов, благоустройства микрорайонов и кварталов. Великолепно! Но большая беда в том, что новосибирцы живут сами по себе и страна не знает их опыта. Убежден, что нам надо пропагандировать такой опыт развития инициативы граждан и взаимодействия власти и общества.
- Тем не менее для страны в целом введение Федерального закона N 131 растянуто на три года. Стоило ли устанавливать столь продолжительный переходный период?
- Речь не идет о переносе ввода в действие Федерального закона N 131 или о неисполнении тех или иных его норм. Закон о местном самоуправлении в полном объеме действует для созданных на момент его принятия в 2003 году и уже работающих муниципальных образований. В отношении создающихся муниципальных образований субъектам РФ дается право регулировать объем полномочий и финансовой обеспеченности. Но Новосибирская область накопила этот опыт за несколько лет, руководство региона и органы местного самоуправления постепенно шли к бюджетному наполнению поселенческих муниципальных образований, к расширению их полномочий. Это не такой быстрый процесс, он должен идти поэтапно.
Врач или учитель, избранный главой сельского муниципального образования, как правило, в профессиональном плане человек грамотный. Но он не знает законов бюджетного процесса, не имеет других навыков, необходимых управленцу на местном уровне. Нужно время, чтобы подготовить и обучить кадры - сегодня никто этого не отрицает, ни муниципальные органы, ни государственные органы власти.
Поправками в Федеральный закон N 131 введены более ответственные нормы и сроки реализации закона. К сожалению, в массовом сознании местное самоуправление означает, что народ сам все отрегулирует. Это не совсем так. Недаром на Западе чаще употребляется другой термин - местная власть. Поэтому муниципальной власти надо учиться управлять и вместе с тем добиваться того, чтобы самому народу эта власть была нужна. Движение к демократии, к ответственности, к самоуправлению должно быть взаимным - и со стороны государства, и со стороны человека и общества.
История местного самоуправления в России показывает, что его развитие и свертывание всегда происходило по инициативе сверху, от государственных органов власти. Я полагаю, что сегодня наступает другой период. Мы хотим, чтобы импульс исходил от органов госвласти, но в то же время, чтобы и сама местная власть созрела, и население подошло к этой власти более осознанно.
- Вы не опасаетесь, что в некоторых регионах власти теперь "расслабятся" и будут готовиться к реформе спустя рукава?
- Такая опасность есть. Но я убежден, что сегодня государственные органы власти в субъектах Федерации имеют совершенно другой опыт управления, нежели имели в начале 90-х годов. Провести выборы в 13 тысячах новых муниципальных образований - а именно столько их будет сформировано к первому ноября - и не наделить их полномочиями, бюджетами, означает невольно породить силу, которая может выплеснуться в негативной форме. В регионах это понимают.
Формировать органы местного самоуправления и не давать им полномочий, не заниматься подготовкой кадров - значит не думать ни о людях, ни о государстве.
| Мнение |
Юрий Прокопьев, обозреватель "РГ":
- В ближайшие два года муниципальные власти всех российских регионов должны научиться бюджетному процессу. Задача не из легких, тем более что у
большинства субъектов Федерации опыт формирования, а тем более исполнения бюджетов муниципальных образований поселенческого типа абсолютно
отсутствует. Именно в этом и заключается основная проблема муниципальной реформы - найти баланс между полномочиями, которые могут взять на себя
муниципальные образования, и теми деньгами, которыми они на самом деле будут располагать. Несмотря на то, что 2006 год не за горами, многие проблемы не решены - причем на разных уровнях власти.
На совещании в Новосибирске главы районных администраций жаловались на то, что за последние пять лет у них в бюджетах резко сократилась доля собственных доходов. Например, в Первомайском районе Алтайского края с 2001 по 2005 год доля собственных доходов в районном бюджете снизилась с 53 до 19,5 процента. При этом краевой бюджет сейчас дефицитен, что ставит под вопрос обещанную финансовую помощь районам. Отсюда следовал вывод о необходимости увеличить нормы налоговых отчислений в местные бюджеты. В то же время представители субфедеральных властей считают, что нормативы отчислений изменять нельзя: в случае их увеличения самодостаточные в финансовом отношении муниципальные образования получат еще больше доходов, а "хронических" реципиентов эта мера от дефицита средств не вылечит. К тому же, когда региональный бюджет подпитывает бюджеты нижестоящих уровней - это гарантия выполнения хотя бы защищенных бюджетных статей муниципальных образований.
Задача сбалансировать полномочия и их финансовое подкрепление обуславливает и сложности в разграничении собственности. Высказываются опасения, что если до конца 2005 года имущество не будет передано муниципальным образованиям, то к 2009 году, когда ФЗ-131 заработает в полную силу, это имущество уже окажется в руках частных владельцев. Но что делать, если собственность в ряде случаев муниципалитетам не нужна, а в других они просто не умеют ею эффективно распоряжаться, чтобы зарабатывать деньги? Кроме того, до сих пор нет земельного кадастра, на основе которого поселения будут формировать свои доходы от земельного налога. Нет, наконец, и специалистов, которые могли бы заниматься финансово-бюджетными вопросами в поселенческих муниципалитетах.
Немаловажный фактор - финансовая поддержка регионов из федерального бюджета. Чем больше средств регионы получат от центра, тем больше они смогут передать муниципальным образованиям. Однако в последние годы доля налоговых поступлений, забираемых федеральным центром, растет, а финансовая помощь из федерального бюджета не компенсирует потерь регионов от перераспределения налогов.
В проекте федерального бюджета на 2006 год объем межбюджетных трансфертов увеличивается по сравнению с текущим годом на 30 процентов (на 90 миллиардов рублей), а дотации субъектам Федерации вырастут на 5 миллиардов рублей. Вместе с тем председатель Комитета по местному самоуправлению Госдумы Владимир Мокрый признает, что существующая бюджетная обеспеченность "необъективна, особенно для субъектов Федерации". В этой ситуации регионам остается полагаться на рост ВРП и собственных доходов.
В любом случае дискуссии вокруг муниципальной реформы постепенно уступают место реальным мерам по ее реализации. И отпущенный Госдумой срок регионам следует использовать как можно более продуктивно.