- Василий Якимович, начну с крамольного: а может, такой закон сегодня и не больно нужен российской экономике? Взгляните, к примеру, на зерновые - очень неплохой урожай по нынешним временам и без всяких законодательных подсказок...
- Новый закон не о том, когда и как сеять и собирать, он - о принципах и методике государственной поддержки села, о регулировании продовольственного рынка. Такого рода законодательные акты приняты во всех развитых странах мира. В США, например, они действуют с начала 30-х годов, в деталях прописывая, кого и как поддерживает государство, каким образом регулируются рынки. Западная Европа отстала ненамного - законодательство по поддержке сельского хозяйства действует здесь с 50-х годов прошлого века.
В России такого закона нет. Что в итоге получается? Ежегодно на всех уровнях государство выделяет на поддержку сельского хозяйства и регулирование агропродовольственных рынков немалые деньги, в минувшем году, например, 78 миллиардов рублей, но законодательно утвержденных правил их расходования у нас нет. Значит, по-настоящему не спросишь ни с того, кто выделяет деньги, ни с того, кто их расходует. Самое удивительное, что такой нормативный акт у нас был. В 1997 году в России вступил в действие закон о госрегулировании АПК. Да, небезупречный, оставлявший широкий простор для чиновничьего произвола, но это было все же лучше, чем ничего. Однако в 2004 году Госдума отменила его. Обычно старые законы отменяют после того, как принимают новые, но тут поступили почему-то наоборот, старый закон отменили под обещание правительства, что будет принят новый, а новый, как видите, не складывается.
- В конце марта минувшего года аграрные авторитеты признали в "Российской бизнес-газете" (см. подборку материалов "Ясность при любой погоде", N 12 (453), что основа для нового закона наконец выработана.
- Тут получилось так. В 2004 году при Центре стратегических разработок была создана рабочая группа по подготовке закона. К апрелю появились проекты двух законов: рамочный закон о госрегулировании и конкретный закон о мерах поддержки и регулирования на 2005-2007 годы.
Проекты были обсуждены и одобрены во многих высоких кабинетах. Группа депутатов внесла их на рассмотрение Госдумы, предварительно объединив два закона в один. Как водится, на проект поступили замечания правительства, была создана трехсторонняя согласительная комиссия, которая выработала согласованный вариант. Но в декабре законопроект неожиданно был снят с дальнейшего рассмотрения.
А в 2005 году все началось сначала. Была утверждена новая концепция, создана новая рабочая группа. Как ни странно, новая и старая концепции оказались похожими как две капли воды, поэтому новая рабочая группа взяла за основу вариант проекта закона, подготовленный рабочей группой в 2004 году.
Новая группа развернула работу и доработала проект до того, что по варианту на 1 ноября от него остались лишь общие декларации на 15 страницах. Напомню, что американский закон по государственному регулированию сельского хозяйства - это около 500 страниц убористого юридического текста, европейский - более 1000 страниц.
Мне это непонятно - мы что на бумаге экономим? Почему политики и чиновники так много говорят об увеличении сумм поддержки сельского хозяйства и почти никогда - о механизмах использования выделенных средств.
Не все разработчики согласны с тем, что надо принимать упрощенный, декларативный вариант. Ведь разногласия затрагивают важнейшие вопросы. И главный из них: должна ли федеральная власть брать на себя обязательства перед сельхозпроизводителями и другими участниками агропродовольственного рынка? Представители минсельхоза и аграрной экономической науки предлагают включить такие обязательства в закон, минфин и минэкономразвития - против.
- Но и сегодня государство выделяет субсидии сельхозпроизводителям по разным программам, утвержденным бюджетом.
- Да, но гарантий, что конкретный сельхозпроизводитель получит их, нет. Даже если выполнены все условия, чиновник, распределяющий средства, может заявить тебе, что деньги кончились, лимит исчерпан. И сельхозпроизводитель не имеет права обратиться в суд с иском, что его права нарушены, ибо ни в каком законе или ином нормативно-правовом акте они не прописаны.
Для того, чтобы не брать на себя ответственности, но все же создать видимость включения в закон обязательств государства перед сельхозпроизводителями, предлагаются, например, такие формулировки: "компенсировать до 30 процентов затрат на минеральные удобрения". Что это значит? Если компенсируют ноль процентов, то жаловаться не побежишь, ибо закон не нарушен, ведь ноль - это тоже "до 30 процентов".
- В конце концов танцевать приходится от бюджета, а он не бездонный.
- В итоге вот что происходит. Действует принцип лимитированной финансовой поддержки. То есть ежегодно в федеральном законе о бюджете на каждую программу поддержки выделяется некая фиксированная сумма. Минсельхоз распределяет эти деньги по регионам, а те в свою очередь делят их между конечными получателями. Логично? Логично. Но такая схема не учитывает одного, что результаты сельскохозяйственного производства в немалой степени зависят, скажем, от погодных условий. В благоприятные годы, когда валовой сбор зерна высокий, цены падают. Государство с целью поддержания цен осуществляет интервенционные закупки зерна. В такие годы для этого нужно гораздо больше средств, чем в неурожайные. Но бюджет-то составляли почти год назад. Выделенного тогда лимита сегодня государству может просто не хватить, чтобы добиться желаемого результата.
В проекте закона, подготовленного рабочей группой в 2004 году, предлагалось при осуществлении основных программ использовать принцип гарантированной поддержки. Если программа поддержки кредитования предусматривает компенсацию 2/3 процентной ставки, то каждому сельхозтоваропроизводителю, выполнившему условия программы, должно быть гарантировано, что он получит компенсацию в обещанном объеме. Чиновник отказать ему не может.
- Тогда предусмотренных в законе о бюджете средств тем более не хватит.
- Поэтому проектом закона о бюджете-2004 предусматривалось, что при недостатке средств компенсация может быть осуществлена из резервного фонда, за счет остатков других программ или за счет бюджета следующего года. Но у минфина один подход что к промышленности, что к селу, он исключает из проекта любые упоминания о гарантиях и правах применительно к конкретной программе и вставляет фразу о том, что финансирование будет осуществляться в пределах выделенных в бюджете средств.
Естественно, принцип гарантированной поддержки требует гораздо более тщательного прогнозирования потребности средств по каждой сельской программе, ограничения общих сумм субсидий из бюджета, получаемых отдельными юридическими и физическими лицами и т.д. Это дополнительная головная боль для органов власти. От нее совсем не трудно избавиться - достаточно сохранить в законе привычный принцип лимитированного распределения средств. А то, что кому-то их не хватит, а кто-то будет купаться в деньгах - финансистов не волнует.
- Кого же будет поддерживать закон?
- Между прочим, очень непростой вопрос. Рабочая группа в проекте 2004 года предлагала поддерживать сельхозтоваропроизводителей. Тем более что до них ныне доходит менее трети бюджетных средств - остальное оседает в руках посредников или используется на содержание чиновников.
В сельском хозяйстве самая низкая рентабельность, самый низкий уровень оплаты труда. Минсельхоз настаивает на том, чтобы субсидии по некоторым программам поддержки выделялись также переработчикам сельхозпродукции. Лоббисты из других ведомств и бизнеса предлагают поддерживать экспортеров сельхозпродукции, импортеров, поставщиков ресурсов и т.д. Я, когда слышу это, думаю, что нормальный закон о развитии сельского хозяйства в России не будет принят никогда: с одной стороны, неистребимое желание чиновников оставить все как есть, не нагружая себя в законодательном порядке "лишней" ответственностью, с другой - этот безудержный лоббистский напор. Мощное давление, например, идет по поводу поддержки крупных кредитных и лизинговых структур. И хотя Бюджетным кодексом запрещено выделение бюджетных субсидий отдельным лицам, но для них в предыдущие годы делались исключения, для пополнения их уставных капиталов выделялись специальные средства из бюджета. Значит, считают их горячие радетели, и сейчас пройдет.
- Но ведь ясно, что лизинг на селе все равно надо, не откладывая, развивать.
- Надо. Но так, чтобы не было монополизма, а была конкуренция, приемлемые цены.
Серьезных обоснований бедственного положения переработчиков, экспортеров, импортеров и т.д. лоббисты не приводят. Но известно, что большинство этих организаций имеют высокий уровень рентабельности и получают сверхдоходы за счет того, что "держат" рынки и могут занижать цены на продукцию, закупаемую у сельхозпроизводителей, и завышать розничные цены.
Роль защищаемых лоббистами организаций в АПК велика, но они, на мой взгляд, нуждаются скорее в политической и законодательной поддержке, а не в субсидиях.
- Понятие "сельхозпроизводитель" очень широкое. Кого вы имеете в виду?
- Удивительно, но споры идут и здесь. В былые времена основными производителями сельскохозяйственной продукции были сельхозорганизации. В качестве таковых признавались юрлица, которые более 70 процентов выручки получают от реализации сельскохозяйственной продукции.
При переходе к рынку производством сельхозпродукции занялись многие не сельскохозяйственные организации. Доля сельхозпродукции в их выручке может быть невелика, но объемы производства приличные. Признавать ли их сельхозпроизводителями? Будет ли их поддерживать государство? В проекте закона 2004 года это предусматривалось, в проекте 2005 года - нет.
Основную часть сельскохозяйственной продукции в последние годы производит семейный сектор - личные подсобные и крестьянские хозяйства. Но у них нет учета, отчетности, никто не знает, каков процент сельхозпродукции в их выручке. До сих пор государственная поддержка на них фактически не распространялась. В новом законе эту вопиющую несправедливость вроде бы устранили: ЛПХ признаются сельхозпроизводителями. Но есть в законе оговорка: не все, а только те, у кого больше 0,3 га земли, или трех коров, то есть 95 процентов ЛПХ опять лишаются поддержки.
Понятно, что областным чиновникам удобнее иметь дело с сотней-другой крупнейших структур и не возиться с сотнями тысяч мелких производителей.
- С регулированием агропродовольственных рынков тоже ничего не вышло?
- Мы исходили из того, что сама роль государства тут должна не только возрасти, но и стать более определенной, прогнозируемой.
Например, для зернового рынка выдвигалась такая идея: государство устанавливает на 4 вида зерна (пшеница 3-го и 4-го классов, рожь и ячмень), минимальные гарантированные цены и максимальные пороговые. В законе указываются конкретные цены (например, по пшенице 3-го класса- 2800 рублей минимальная цена и 4200 рублей - максимальная). Если рыночные цены опускаются ниже минимальных, то сельхозтоваропроизводитель имеет право продать зерно государству по минимальной цене, а государство обязано его купить или принять в залог. Импорт блокируется. Если рыночные цены превышают максимальную пороговую цену, то государство обязано объявить распродажу зерна из интервенционных фондов. В таком случае блокируется уже экспорт.
Все просто и ясно. Производители зерна получили бы возможность уверенно планировать свою деятельность. Да и спекулянтов, делающих свой бизнес на неопределенной конъюнктуре и неразворотливости государства, поубавилось бы.
Почему органы исполнительной власти не соглашаются с такой схемой? Ведь она много лет успешно работала и в США, и в Европе. Понятно, что надо взваливать на себя лишние хлопоты, связанные с организацией закупок и продажи зерна, где-то искать средства на программу регулирования рынка хлеба в благоприятные годы. Но игра стоит свеч. Такая программа могла бы вывести Россию в число ведущих зерновых держав мира. Кроме того, в неблагоприятные годы ранее купленное государством зерно будет продано и с лихвой окупит все расходы бюджета.
- И все же есть такое понятие - цена закона.
- По варианту, представленному рабочей группой в 2004 году, затраты федерального бюджета составили бы примерно 75 миллиардов рублей в первый год и 99 миллиардов - в третьем. Это сопоставимо с фактическими тратами нынешнего федерального бюджета. К примеру, в проекте закона о бюджете РФ на 2006 год расходы на аграрную сферу составляют около 60 миллиардов рублей.
Возможен и другой счет. Если исходить из запросов лоббистов (субсидировать тех же экспортеров, импортеров, смежников, слепо вкачать гигантские суммы в избирательно-монополизированные банки, лизинговые компании и т.д.), то затраты федерального бюджета возрастут до многих сотен миллиардов рублей. Но такой вариант нет смысла даже точно обсчитывать - он тут же утопит любой закон.
Вокруг чего кипят споры
Программа субсидирования кредитной ставки:
- гарантировать получение субсидий всем сельхозпроизводителям, выполнившим условия программы или распределять лимиты субсидий?
- субсидировать только банковские кредиты или займы в кредитных кооперативах тоже?
- ограничивать или нет размер субсидий одному лицу? Рабочая группа предложила ввести ограничение - не более 1 млн. руб. субсидий, их хватает примерно на 10 млн. руб. кредита. Однако агрохолдинговое лобби с этим не согласно, и ограничение было снято.
Программа поддержки страхования:
- кого субсидировать - сельхозтоваропроизводителя или страховщика? Страховщики, естественно, предлагают, чтобы субсидии перечислялись им. Так как при этом велик риск коррупции, рабочая группа предложила субсидии выдавать сельхозпроизводителям, заключившим договора страхования.
Программа поддержки обновления фондов:
- кого субсидировать - лизингодателя или лизингополучателей. Рабочая группа предложила субсидировать сельхозпроизводителя, берущего технику и оборудование в лизинг. Размер субсидий - 70% от первоначального взноса. Оппоненты настаивают на передаче бюджетных денег лизинговой компании, которая и "облагодетельствует" потом сельхозпроизводителей.
Программы поддержки фермеров и ЛПХ, кредитных и обслуживающих кооперативов:
- включить или не включить их в закон. В первоначальном варианте проекта эти программы были достаточно подробно расписаны, потом их исключили из закона. В последнем варианте проекта сохранилось лишь упоминание об этих программах.
Доля расходов на аграрный сектор в бюджете России и субъектов РФ
Финансовый результат отраслей сельского хозяйства (в фактически действовавших ценах)
