Все вокруг правы
Напомним, что, выступая в прошлом году в Санкт-Петербурге на VII Международной конференции по освоению ресурсов нефти и газа российской Арктики и континентального шельфа стран СНГ, глава МПР России Юрий Трутнев признал, что российский "фискальный режим малопригоден для реализации новых капиталоемких проектов". И с ним трудно не согласиться.
В свою очередь, Герман Греф напрямую связал резкие скачки цен на бензин в России с существующей структурой налога на добычу полезных ископаемых. И это тоже сущая правда.
В разное время обсуждались предложения разных министерств, как усовершенствовать налог: рассматривалась возможность отвязки НДПИ от мировых цен на нефть, введение понижающих коэффициентов к ставкам НДПИ и экспортных пошлин, налоговых каникул по НДПИ и экспортным пошлинам, дифференциация НДПИ, механизм ускоренной амортизации, аплифт.
Однако заглавное в этих делах - минэкономразвития остановило свой выбор на двух инструментах: налоговых каникулах и снижении ставки НДПИ по мере истощения ресурсов месторождения. Все идет к тому, что министерство вряд ли будет продолжать теоретические изыски, а предложит президенту облюбованный вариант. Неспроста в своем программном интервью, опубликованном 29 декабря 2005 года, Герман Греф уверенно заявил: "Подготовлен серьезный комплекс мер, направленных на стимулирование добычи и переработки нефти. Надеюсь, что в следующем году нам удастся его реализовать".
Похоже, суть происходящего с присущим им житейским прагматизмом тут же уловили нефтяники. В большинстве компаний к "льготной инициативе" минэкономразвития отнеслись вполне позитивно. А почему бы нет? Ведь в кои-то веки что-то дают, а не отнимают. Дареному коню, как известно... И мало кто при этом обратил внимание на то, что на глазах у почтенной публики произошла подмена понятий - предложена не дифференциация налогообложения, которая учитывала бы в совокупности горно-геологические различия и особенности расположения каждого месторождения, а льготы для отдельных укрупненных их групп.
Кое-что об азбуке
Как же это случилось? Минэкономразвития выдвинуло как будто благую идею: для объектов, где работы только начаты, ввести нулевую ставку НДПИ на период до 7 лет с момента коммерческой добычи, но при условии, что выработанность месторождения составит не более 20 процентов от первоначальных запасов. Понятно, что для небольших месторождений, которые быстро достигнут 20-процентного порога, каникулы окажутся короче. А, главное, что будет после?
Сами по себе налоговые каникулы - это опять-таки не индивидуальная оценка экономики отдельных проектов. Рентабельность у всех разная: и качество месторождений разное, и транспортные условия. Например, по оценкам, отношение накопленных доходов к расходам в семи проектах на Сахалинском шельфе (два из которых уже реализуются), различается в семь раз. Аналогичные данные в свое время опубликовал и англичанин Алекс Кемп по месторождениям Северного моря. Следовательно, если опустить планку НДПИ "до худшего" месторождения, то остальные получат сверхприбыль, а если "по лучшему" - большинство проектов будет заморожено.
Кроме того, чтобы стимулировать извлечение нефти из истощенных месторождений, предлагается ввести скользящую шкалу для поправочного коэффициента, на который будет умножаться ставка НДПИ. При степени выработанности месторождения, достигающей 80 процентов, коэффициент равен 1,0; при повышении выработанности до 100 процентов он плавно понижается до 0,7.
Достаточно ли будет этого для конкретных месторождений, чтобы преждевременно не прекращать их разработку? И вообще, кто сказал, что пресловутая выработанность не компенсируется на конкретных месторождениях более коротким транспортным плечом? Или более высоким качеством нефти? Или глубиной залегания, размерами месторождения и т.п.? По сути, такая льгота - это "льгота для лысых"- всех без исключения. Хотя все они очень разные.
Министерство предполагает, что эти меры обойдутся федеральному бюджету не более чем в 0,6 миллиарда долларов и рассчитывает со временем компенсировать потери за счет прироста добычи на 50-70 миллионов тонн к 2015 году за счет ввода новых месторождений. Кроме того, как ожидается, дополнительные бюджетные доходы дадут снижение темпов падения добычи на действующих объектах в результате введения скидки к НДПИ по критерию "выработанность", а также повышение цены экспортной смеси Urals на внешних рынках.
Не будем строго судить разработчиков за приведенные расчеты - как известно, даже сломанные часы два раза в день показывают правильное время. Может, и их прогноз таким образом исполнится. Попробуем лучше понять, что означают предлагаемые "стимулы".
Несомненно, кое-кто сумеет воспользоваться послаблениями для разработки месторождений в районах с трудными климатическими условиями. Однако создание дорогостоящей инфраструктуры, бурение новых скважин требует не только высвободившихся благодаря льготам средств, но и гарантий долгосрочной неизменности экономических условий, чтобы можно было рассчитать, удастся ли и когда вернуть вложенные средства, да еще и заработать. Обеспечивают ли предложенные меры хоть какую-то стабильность? Меняются ли полностью скомпрометировавшие себя за последние годы налоговые правила игры?
Фискальный застой
Еще с начала 2002 года при введении специфической ставки НДПИ было установлено, что переход на адвалорную ставку в 16,5 процента произойдет через три года. Это было обязательство государства, зафиксированное в законе. Потом этот срок оттянули еще на два года. Теперь, казалось бы, дело сдвинулось с мертвой точки. Вот только не предусматриваются изменения принципов исчисления налога: нет перехода на адволорную ставку, а ставка НДПИ не только не обеспечивает учета всех особенностей конкретных месторождений, но и по-прежнему будет привязана к мировой цене на нефть. Не решились даже заморозить ставку налога для сырья, поставляемого на внутренний рынок. Это, конечно, было бы паллиативное решение, но все-таки... Одним словом идеология плоской шкалы сохраняется, но одна шкала разбивается на несколько плоских шкал для групп объектов.
Кстати, попытки подобной дифференциации предпринимались неоднократно с середины 90-х годов (дифференцированный акциз, налог на углеводороды, налог на дополнительный доход и т.п.) и все они терпели фиаско. И это - закономерно: дифференцировать нужно не НДПИ, а всю систему рентных платежей - от месторождения к месторождению, как всякий инвестиционный проект, чью экономическую привлекательность можно просчитать.
Поскольку недра находятся в государственной собственности, а платежи за пользование госимуществом относятся Бюджетным кодексом к так называемым "неналоговым платежам", изымать неналоговые платежи при помощи налогов - дело абсурдное даже на лингвистическом уровне. Надо совершенствовать тендерные процедуры предоставления прав пользования недрами, вводить институт горного аудита, укреплять систему независимой экспертизы и т.п., то есть нужна серьезная институциональная реформа. А это - большая организаторская работа.
В мировой практике успешно используются фискальные модели, которые обеспечивают уплату налогов "по месту работы", а не по месту регистрации компаний, есть модели, позволяющие использовать шкалы раздела продукции в зависимости от меняющихся основных факторов доходности проектов (издержки, цены), а правовые условия позволяют оговорить алгоритм поведения сторон соглашения на весь срок действия контракта по принципу "если... то". Все это отрабатывалось во многих странах годами, но в России в очередной раз мучительно изобретают велосипед. Пока велосипед получается неказистый. И ехать не хочет.
Нынешние безуспешные попытки дифференциации НДПИ имеют чисто научный интерес, поскольку в конкретных проектах всегда найдутся десятки законодательно не учтенных факторов, которые будут оказывать решающее влияние на инвестиционную привлекательность разработки соответствующих месторождений. В последние годы поиски решения проблемы дифференциации НДПИ шли по пути увеличения числа факторов и построения сложных рафинированных эконометрических моделей. И вот, когда постепенно начало приходить понимание, что на самом деле существенных факторов, влияющих на рентабельность отдельных проектов, куда больше, чем можно учесть в процессе моделирования, произошел крутой разворот на месте и предложено "дифференцировать" НДПИ, отталкиваясь максимум от двух факторов (выработанность месторождения и сернистость нефти).
Поскольку оценивать фискальную нагрузку для каждого месторождения не предполагается, то в одних случаях - это, очевидно, будет действительно единственная возможность освоить месторождения, а в других - гарантия повышенной рентабельности. Присвоение сверхдоходов, как уже не раз бывало, несомненно, обострит аппетит фискальных органов, который как раз и приходит во время подобных каникул. И нет никаких гарантий, что, "когда будет надо", они не пожелают с лихвой вернуть "потерянные" бюджетные доходы. Причем со всех инвесторов. Таким образом, вместо стабильности компании получают лишь отсрочку исполнения приговора. Компаниям дадут возможность развернуться, а потом будут решать, сколько с них можно будет истребовать налогов.
Хотели реформу - получите!
Переход к недифференцированным в зависимости от качества месторождений платежам в 2002-2003 годах состоял из двух взаимосвязанных элементов: введения НДПИ (вместо роялти, акциза и налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы) и отказа от режима раздела продукции. Ошибочность принятых решений скоро стала очевидна и привела не только к жаркому обсуждению проблемы природной ренты (ее государство собирает и так, только не дифференциальную, а уравнивающую с точки зрения уплаты налогов участников разработки совершенно разных от природы месторождений), но и к возникновению серьезных экономических и политических проблем. Вот только что-то всерьез менять никто явно не торопится. Золотой поток нефтедолларов притупил стимулы к принятию необходимых административных решений.
Как была построена налоговая система в ТЭК на оборотных налогах, такой ей предложено оставаться и впредь. Поговорили о том, что именно такая налоговая система не позволяет реализовывать дорогостоящие проекты в новых регионах, таких как Восточная Сибирь, да и оставили все как есть. Чуть-чуть подретушировав.
В том же минэкономразвития обсуждалась еще и возможность предоставления льгот по НДПИ для стимулирования разработки пяти крупных месторождений нефти. Но опять-таки льгот. Почему не рассчитать фискальную нагрузку на каждый проект и не определить четкий график выплат в рамках стабильного контракта? Как это делается в странах, где к инвестору относятся с уважением.
Все "достоинства" НДПИ, которые состояли в победе простоты администрирования над стимулированием привлечения инвестиций, полностью сохранены в новых предложениях минэкономразвития по его дифференциации. Правильные слова о "комплексном развитии нефтяной отрасли", о "создании стимулов для ее долгосрочного развития", что "окажет влияние на развитие внутреннего рынка топлива", и как следствие, "на стабилизацию роста цен", свелись к банальному предложению налоговых льгот для определенной группы месторождений и компаний их разрабатывающих. При этом другие компании, которые не меньше заслуживают аналогичных льгот, как говорится, "факторами не вышли".