История одного письма
Год назад мне пришлось обратиться к президенту России с письмом, а точнее, с достаточно большой запиской. Речь шла о печально известном 122-м законе, который народу запомнился в основном неуклюжей монетизацией льгот. Однако в основной своей части этот закон серьезно исказил весь смысл проводившейся и действительно необходимой нашей Федерации реформы разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.
Вместо совершенствования взаимодействия и механизмов ответственности каждого уровня власти за свое дело у разработчиков закона получилось ползучее, да еще и тайное протаскивание в систему госуправления ложных и никогда не поддерживавшихся ни президентом, ни регионами принципов унитаризма.
Все субъекты Федерации, не особо спрашивая их мнения, были пострижены под одну гребенку, причем пострижены практически наголо. То есть централизовали в пользу федерального правительства практически все полномочия, включая вопросы, которые в принципе невозможно решать из центра. Например, регионам запретили управлять школами и поликлиниками, готовить в местных вузах специалистов, заниматься очисткой местных речушек и прудов, сажать или когда надо вырубать деревья, решать, как вывозить и утилизировать мусор, регулировать вредные выбросы в атмосферу, поддерживать научные разработки.
Ошибается тот, кто думает, что в основе всей этой централизаторской эпопеи лежала государственная стратегия или действительное желание федерального правительства заниматься сугубо местными вопросами. Дело обстояло намного хуже. Логика 122-го закона была подчинена только одному - финансовым интересам минфина. Именно под аппетиты бюджетно-налоговой централизации подгонялась вся система государственного управления и разграничения полномочий. Подгонялась и, тем самым, неизбежно разрушалась.
Обо всем этом я и написал президенту. Мнение правительства Москвы было поддержано и другими регионами. Глава государства, рассмотрев вопрос, дал поручения правительству поправить ошибки 122-го закона. В июле прошлого года вопрос был рассмотрен Госсоветом, предложившим необходимые решения по децентрализации и оптимизации системы разграничения полномочий.
Однако затем подготовленный соответствующий законопроект пошел по кругу бюрократических согласований в недрах министерств. Попал в хитросплетения ведомственных интересов. Нырнул в пучину депутатских прений.
В результате в декабре прошлого года из стен Госдумы вышел новый 199-й закон о совершенствовании разграничения полномочий, который, к сожалению, имеет полное право занять "почетное" место по соседству со своим 122-м предшественником.
Особенности национального законотворчества
Одним из пороков и 122-го, и 199-го законов является то, что они представляли собой типичный пример законотворческой практики нынешней Государственной Думы. Оба закона принимались по всем правилам "боевых действий" с необходимыми мероприятиями маскировки и отвлекающими маневрами. Поправки от регионов регулярно зарезались.
Были соблюдены также требования скоротечности и внезапности. Проект 122-го закона в свое время был рассмотрен Госдумой и Советом Федерации в начале августа, в самый "отпускной" сезон, и стал законом 22 августа за считаные дни до завершения подготовки федерального бюджета в федеральном правительстве. Спешка, имеющая, как известно, позитивное значение совсем в других процессах, а не в законотворчестве, привела к ожидаемому результату.
Нынешнему закону N 199 "повезло" еще меньше, поскольку он стал ярким образцом "новогоднего законотворчества". Столь важный для всей логики власти и управления законопроект, 23 декабря прошлого года проскочил сразу второе и третье чтения в Госдуме, а потом был проштампован на заседании Совета Федерации 27 декабря. Причем большинство его норм начало действовать уже с 1 января 2006 года. К тому же к моменту принятия закона давным-давно были сверстаны и федеральный, и все региональные бюджеты на 2006 год.
Особую тревогу вызывает то, что Совет Федерации - "палата регионов", - т.е. тот орган, который должен был бы изучать подобного рода законопроект долго и скрупулезно, одобрил его без всякого подробного обсуждения. Может быть, сенаторы и рады были бы почитать закон вдумчиво, но у них в любом случае не было для этого ни времени, ни возможности. И 122-й, и 199-й законы представляют собой специфический тип отечественной законодательной практики, называемой "внесение изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В сотнях статей на сотнях страниц убористого текста - сплошь и рядом дополнения, исключения, изменения формулировок нескольких десятков действующих законов. Документы, призванные стать основополагающими для системы разделения полномочий между органами государственной власти разного уровня, оказываются "лоскутным одеялом", сшитым из кусочков разной формы, разных цветов, разной фактуры.
В результате не только для общества, но и для большинства субъектов законотворческого процесса содержание подобных законов часто представляет тайну за семью печатями и таит в перспективе множество "открытий чудных".
Каждый бухгалтер может управлять государством
Итог описанного законотворческого процесса закономерен. 199-й закон превратился в ширму, за которой по-прежнему скрывается доминирующий у финансистов правительства бухгалтерский подход к управлению государством.
Основная идея, которую в течение всего 2005 года отстаивали регионы в борьбе за исправление ошибок 122-го закона, была проста. Необходимо пересмотреть систему ничем не обоснованной централизации государственного управления, вернув регионам реальные полномочия и финансовые возможности по развитию территорий. Тем более что принятые политические решения по новым принципам выборности губернаторов, формированию единой системы исполнительной власти в стране укрепляют и без того существующие широкие возможности федерального центра по контролю за эффективностью действий региональных администраций.
Однако подобная позиция регионов, к сожалению, так и не нашла понимания в федеральном правительстве, в очередной раз проиграв амбициям минфина, мыслящего одной категорией: "У вас еще есть деньги? - Тогда они идут к нам".
Несколько лет подряд федеральные казначеи под предлогом централизации полномочий последовательно отбирали у регионов все большую и большую часть зарабатываемых денег. Теперь, вернув регионам ряд функций, федеральное правительство не согласилось передать обратно постоянные источники налоговых доходов на их осуществление.
Хотя некоторые из возвращаемых полномочий носят достаточно затратный характер. Например, такие как предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий, сохранение памятников, развитие региональных научных учреждений, обеспечение работы детских садов и развитие среднего профессионального образования.
Не нужно быть провидцем, чтобы предположить, что уже в текущем году во многих дотационных субъектах России федеральный центр столкнется с существенным недофинансированием и, как следствие, фактической невозможностью нормального исполнения этих полномочий.
Причиной этого будет вовсе не неспособность или злонамеренность региональных властей, а именно нежелание минфина, несмотря на зашкаливающий профицит федерального бюджета и распухающий Стабфонд, децентрализовать межбюджетные отношения.
Из-за преобладания этой самой минфиновской логики, в 199-м законе вообще оказалось совсем немного тех полномочий, которые передаются по нормальной схеме - с закреплением их на постоянной основе за регионами. То есть когда регионы получают полноценные возможности развития территорий, могут предложить собственные методы решения проблем и реализовать свой управленческий потенциал.
Если бы таких полностью и на постоянной основе децентрализуемых полномочий было больше (как изначально предполагалось), минфину пришлось бы делиться с регионами налогами. И вот чтобы этого не произошло, правительство сделало в 199-м законе основным механизмом децентрализации полномочий их делегирование субъектам Федерации для исполнения.
Такое делегирование полномочий, во-первых, означает для регионов необходимость выбивать из того же минфина вроде бы обязательные по закону, но еще не просчитанные индивидуально для каждого региона, субвенции.
Во-вторых, это нужно делать не один раз, а постоянно, поскольку делегированные полномочия и субвенции на них должны ежегодно подтверждаться в законе о бюджете. Значит, регионы "на постоянной основе" должны принять позу просящих и уговаривающих.
По остальным полномочиям, которые не вошли в список делегированных или закрепленных за субъектами РФ на постоянной основе, закон N 199 дал регионам лишь виртуальное и сильно забюрократизированное "право участия" в их осуществлении и финансировании. Оговорка в законе, согласно которой регионы могут осуществлять собственные расходы на эти полномочия лишь при наличии соответствующего упоминания в федеральном законе, не изменит ситуацию запрета для регионов на самостоятельность в маневрировании имеющимися у них ресурсами территориального развития.
После принятия ФЗ N 199 приходится с сожалением констатировать, что насаждаемый финансово-экономическим блоком правительства бухгалтерский подход к распределению полномочий снова возобладал. Субъектам РФ отводится роль пассивных распорядителей как федеральных, так и немногочисленных собственных средств.
Дефекты ручного управления
Отказ от полноценного учета мнения регионов при принятии законов, так же как и нежелание правительства расширять собственные полномочия регионов и давать им минимальную финансовую свободу, имеют главной причиной возобладавший ложный принцип осуществления региональной политики государства.
По мнению федерального правительства, система власти и управления у нас далека от совершенства. Но из этого делается парадоксальный вывод о том, что проблема может быть решена, если до предела централизовать полномочия, а главное - финансы и имущество в кабинетах федеральных министров.
Однако перевод отношений центра и регионов на централизованное ручное управление не способен как-то улучшить качество системы в целом. Правительство по-прежнему программирует региональных руководителей на инерционное развитие территорий, вновь и вновь порождает иждивенческие настроения на местах. Количество высокодотационных территорий растет, жизнь большинства субъектов Федерации протекает "от подачки до подачки" всесильного минфина и в отсутствие всяких источников и стимулов для самостоятельности.
На месте финансистов из правительства я бы не рассказывал с гордостью о ежегодном росте объемов федеральных трансфертов и субвенций регионам, а, наоборот, задумался - почему "макроэкономическая модель" тотальной централизации не дает эффекта? Рост экономики стопорится, монетизации буксуют, инфляция идет галопом и никак не хочет слушаться узды. Все деньги в минфине, а счастья, как говорится, нет. А ведь, по данным экспертов, именно излишняя централизация и отсутствие региональных "точек роста" ведут к тому, что Россия теряет около 2,5% потенциального роста ВВП в год.
С другой стороны, федеральный центр просто не способен переварить тот объем полномочий и ответственности, который пытается на себя взять. 122-й закон, оказавшийся практически неработоспособным, это наглядно доказал. Однако даже и сегодня, после иллюзорного делегирования регионам ряда полномочий, проблема не решена.
Система управления по-прежнему очень сильно зависима от "вечно полуживого", медлительного процесса издания правительством РФ подзаконных актов. Из-за этого мы уже потеряли не только 2005-й, но и 2006 год для нормальной работы. Сохраняется и зависимость региональных органов власти от административных споров внутри самого федерального правительства, поскольку между разными министерствами, службами и агентствами четко не разграничены сферы ответственности и компетенции по взаимодействию с регионами.
На фоне всего этого правительство продолжает упорствовать в своих заблуждениях. Подгребая под себя налоговые потоки по принципу "дальше некуда", чиновники-централизаторы теперь обратили взор и на другие региональные "активы" - имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности.
Порядок разграничения прав собственности, прописанный в 122-м законе с грубейшими нарушениями гражданского и конституционного законодательства, уже послужил предметом обращения Москвы в Конституционный суд. В 2005 году, когда зашла речь о необходимости обратной децентрализации полномочий, рассмотрение этого иска было приостановлено. Однако в итоге мы пришли сегодня фактически к тому же, от чего пытались уйти.
Правительство вновь настаивает на абсолютно безвозмездной передаче имущества в собственность между уровнями власти без какой-либо компенсации затрат на его поддержание. Более того, отныне субъекты РФ обязаны передать в собственность земельные участки и помещения, которые сейчас занимают и используют федеральные органы, даже если у регионов есть право иметь подобное имущество в собственности.
Еще более демонстративен подход к распределению имущества в случае делегируемых полномочий (а таких, напомню, большинство). Здесь правительству дано право (а не обязанность!) передать соответствующее имущество другим уровням власти, причем не в собственность, но лишь во временное пользование или управление.
Скорее всего в итоге регионы останутся лишь с так называемыми "делегированными полномочиями", но без денег и без собственности, необходимой для их исполнения.
Нужны меры системного характера
В "обновленной" системе разграничения полномочий по-прежнему заложена масса принципиальных проблем. В истории с принятием ФЗ N 199 мы имеем дело с характерным примером бюрократического заматывания и переиначивания изначально здравой идеи по децентрализации системы регионального управления.
Эта ситуация требует принятия мер системного характера. Очевидно, что степень участия регионов в федеральном законотворческом процессе и в выработке правительственной региональной политики совершенно недостаточна.
Очевидно и то, что каким бы ни было прекрасным занятием бюджетное планирование и раздувание профицита федерального бюджета, оно не должно вытеснять, а тем более подменять собой реальные задачи государственного управления.
Видимо, было бы разумным реализовать уже неоднократно звучавшую, в том числе и на высшем политическом уровне, идею непосредственного привлечения губернаторов к обсуждению Советом Федерации ключевых вопросов, затрагивающих основы региональной политики.
Необходимо и дальше усиливать роль Государственного совета России в анализе и оценке текущей ситуации в сфере взаимодействия центра с регионами. Именно Госсовет сыграл важную роль в снятии напряженности, возникшей после принятия 122-го закона. Однако практика показала, что усилий Госсовета не будет достаточно до тех пор, пока, наконец, не будут реализованы на практике полномочия этого органа по обсуждению бюджетной политики.