Николай Патрушев | Прежний закон о борьбе с терроризмом со времени его принятия в 1998 году неоднократно подвергался корректировке. За прошедшее время в стране и в мире произошли события, существенно повлиявшие на оценки угроз, содержание и тактику противодействия терроризму. В Российской Федерации за период с 1999 по 2005 год были совершены диверсионно-террористические акты в Москве, Беслане, Волгодонске, Грозном, Каспийске, Назрани, Нальчике и других городах.
После трагических событий 11 сентября 2001 года в США, взрывов в Испании и других подобных актов в зарубежных государствах был принят ряд законов, стали создаваться новые механизмы противодействия терроризму. В частности, ужесточена ответственность за совершение терактов, пересмотрены и расширены полномочия специальных служб и правоохранительных органов.
Российский и зарубежный опыт антитеррористической деятельности также показал, что борьба с терроризмом не может быть эффективной, если лишь реагировать на совершенные преступления. Надо активно формировать условия, при которых к минимуму должны быть сведены как сама возможность совершения террористического акта, так и его последствия. Поэтому новый закон во многом ориентирован на решение данной задачи и содержит нормы профилактической направленности.
Кроме того, опыт проведения контртеррористических операций убеждает, что система управления ими нуждается в серьезном совершенствовании. Стало ясно, что нужен совершенно иной подход, потребовалось переосмыслить роль и значение участников антитеррористической деятельности. И сделать это возможно было, именно существенным образом изменив действующее законодательство. Вот почему необходим был новый закон.
РГ | В чем отличия вновь принятого закона от прежнего?
Патрушев | В нем по-новому определены принципы, понятийный аппарат, в том числе дано определение терроризма, механизмы противодействия ему. Закон дает четкое понимание, что противодействие терроризму - это не только деятельность спецслужб, а целый комплекс мер, реализация которых возлагается на многие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах их полномочий.
В новом законе впервые прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные силы РФ для борьбы с терроризмом, в том числе и за пределами страны. Переработаны с учетом полученного нового опыта и реальных условий подходы к проведению контртеррористических операций.
Существенное отличие нового закона - четко установленная персональная ответственность должностных лиц за принятие решений, связанных с осуществлением мер по противодействию терроризму.
РГ | В новом законе юридическую силу обрели такие понятия, как терроризм и контртеррористическая операция.
Патрушев | Впервые закон дал определение терроризму как многостороннему явлению, направленному на достижение отдельными лицами или группами лиц тех политических целей, которые они преследуют и стремятся достичь насильственными, преступными способами.
Определение "противодействие терроризму" также обрело четкую структуру. Такая деятельность состоит из трех основных направлений: профилактика терроризма, борьба с ним, минимизация и ликвидация его последствий. Профилактика предполагает устранение во всех областях жизнедеятельности общества и государства условий, порождающих терроризм и позволяющих совершать террористические акты. Борьба с терроризмом включает в себя силовые мероприятия, связанные с недопущением и пресечением террористических актов, а минимизация и ликвидация последствий терактов в расшифровке не нуждаются.
Определено также, что представляет собой контртеррористическая операция - это комплекс мероприятий, в том числе специальных, направленных на пресечение террористического акта, обезвреживание террористов, обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также минимизацию последствий террористического акта.
РГ | Учитывает ли новый документ основные положения международных актов по борьбе с терроризмом?
Патрушев | Безусловно. Разработчики постарались в максимальной степени использовать международный опыт в этой области. Основу международных усилий по противодействию терроризму составляют универсальные международно-правовые документы, касающиеся предотвращения и пресечения террористических актов, а также ряд конвенций и соглашений в формате региональных организаций. Определения "террористическая деятельность" и "террористический акт" отражают тенденции международного права и отвечают принципам, заложенным в Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (Нью-Йорк, 1999 год) и ряде резолюций ООН. Более того, новое определение понятия "терроризм" ранее не встречалось ни в отечественной, ни в мировой юридической практике. Как представляется, в дальнейшем оно может быть предложено в качестве основы универсальной антитеррористической конвенции под эгидой ООН, в разработке которой на протяжении нескольких лет активно участвует Российская Федерация.
Хочу обратить внимание, что новый закон относит к террористической деятельности подстрекательство к совершению преступления террористического характера, а также распространение информации или материалов, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость ее осуществления. Законодательное закрепление такой нормы говорит о намерении России четко выполнять положения Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, которая была подписана от имени РФ 17 ноября 2005 года в Страсбурге. Сейчас Россия осуществляет необходимые внутригосударственные процедуры, связанные с ратификацией Конвенции и вступлением ее в силу.
Заслуживает внимания также то обстоятельство, что в законе содержится важное положение, посвященное международному сотрудничеству Российской Федерации в области борьбы с терроризмом. Эта норма полностью отвечает Резолюции 1624 Совета Безопасности ООН (2005), призывающей наращивать антитеррористические усилия на международном уровне.
РГ | Вместе с новым законом вступил в силу и Указ президента РФ "О мерах по противодействию терроризму". Но, как известно, он был издан раньше, чем принят закон. Чем это вызвано?
Патрушев | Это было решение президента Российской Федерации. Видимо, он хотел, чтобы депутаты Госдумы в ходе работы над законом представляли, как будет сформирована государственная система противодействия терроризму, вертикально интегрированная и сочетающая в себе принципы единоначалия и персональной ответственности. Кроме того, указ оказал влияние на формирование государственной политики в области противодействия терроризму и подчеркнул трехэлементность противодействия терроризму - профилактика, борьба, минимизация и ликвидация последствий.
РГ | Можно ли утверждать, что теперь все проблемы по противодействию терроризму будут решены?
Патрушев | Как известно, в природе нет ничего окончательного и неизменного, а одним или несколькими шагами невозможно решить все проблемы. Поэтому я бы сказал, что принятые акты закладывают фундамент государственной системы противодействия терроризму. В то же время закон и указ дают четкое направление действий для органов государственной власти, обеспечивающих устойчивое и эффективное функционирование этой системы. Из числа проблем, которые надо разрешить в ближайшее время, я бы выделил несколько первоочередных. Прежде всего в профилактике терроризма и ликвидации его последствий предстоит задействовать все органы власти и местного самоуправления, выявлять и ликвидировать источники, перекрывать каналы, по которым идет финансирование террористической деятельности. Очень важно формировать такие социально-экономические условия жизни, которые препятствовали бы созданию среды, обеспечивающей террористические организации людскими ресурсами. Не менее актуально формировать в обществе негативное отношение к террористическим актам во всех формах.
Для решения таких задач закон предписывает правительству Российской Федерации разработать и реализовывать меры по предупреждению терроризма и ликвидации последствий его проявлений, предусмотреть ресурсное обеспечение антитеррористической деятельности.
РГ | Можно ли считать систему мер по борьбе с терроризмом сформированной окончательно?
Патрушев | Принятие документов - один из важнейших этапов в формировании в России единой государственной системы антитеррористических мер. Но работы предстоит еще много.
Готовятся предложения по совершенствованию законодательной базы, например, в области транспортной безопасности, по противодействию распространению политического, национального и религиозного экстремизма, в том числе и через средства массовой информации и телекоммуникационные системы, выявлению и ликвидации финансирования террористической и экстремистской деятельности, по перекрытию каналов поступления финансовых средств бандформированиям.
РГ | Как система противодействия терроризму, предложенная законом и указом, повлияет на эффективность работы государственных структур?
Патрушев | В этих документах определены основные составляющие государственной системы противодействия терроризму. Президент Российской Федерации формирует государственную политику противодействия терроризму. Правительство выступает как реализатор этой политики. Органом, координирующим действия по противодействию терроризму, определен Национальный антитеррористический комитет. Антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации обеспечивают претворение этой политики в регионах, а оперативные штабы на федеральном и региональном уровнях в час "икс" становятся оперативными штабами по управлению контртеррористической операцией. Таким образом, обеспечивается непрерывность управления контртеррористической операцией и сохраняется персональная ответственность руководителя за принятие и реализацию решений в ходе ее проведения.
РГ | На ваш взгляд, какие еще изменения против терроризма и экстремизма необходимо внести в законодательство?
Две другие составляющие, как отмечали президент, а также депутаты Госдумы и члены Совета Федерации при обсуждении закона, должны решаться в рамках других законов. К их числу можно отнести законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", Уголовный кодекс РФ и ряд других. Внесение изменений в эти акты связано не только с принятием Закона "О противодействии терроризму", но и с тем, что Российская Федерация будет ратифицировать Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма, встраивая ее положения в правовую систему государства.
Основная направленность изменений - предоставить полномочия всем государственным органам и органам местного самоуправления. Каждый из них на своем уровне и в соответствии со своими возможностями должен участвовать в противодействии терроризму. Очевидно также, что ответственность за участие в террористической деятельности должна быть ужесточена.
РГ | В законе очень подробно расписано использование армейских сил и средств в контртеррористических операциях. Чем это вызвано?
Патрушев | Закон решает давно назревшую проблему, связанную с правомерностью участия Вооруженных сил в операциях по борьбе с терроризмом. При этом устанавливаются не только правовые основы их участия, но и дается право на применение оружия и боевой техники в случаях, предусмотренных нашим законодательством. В соответствии с Федеральным законом "Об обороне" Вооруженные силы РФ создаются в целях обороны, а Закон "О безопасности" лишь включает их в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации. Отсутствие четкой законодательной регламентации применения Вооруженных сил в кризисных ситуациях и обусловило столь подробное урегулирование всех аспектов их участия в борьбе с терроризмом. Тем более что вопрос применения оружия и боевой техники, особенно в отношении воздушных, морских и речных судов, является достаточно острым, что ярко показало обсуждение закона в средствах массовой информации.
РГ | Как повлияет принятие новых документов на ситуацию в Чечне и других кавказских регионах?
Патрушев | Указом предусмотрено совершенствование управления контртеррористическими операциями на территории Северного Кавказа. При этом решение внутренних проблем по нормализации этой ситуации возможно только в комплексе. Необходимо устранить причины терроризма и его питательную среду, улучшить социально-экономическую ситуацию на Кавказе, т.е. выбить почву из-под ног террористов. И в этот процесс должно включиться все общество, все ветви власти, в том числе и СМИ, причем эта работа должна быть согласованной. Я также твердо убежден, что никакие героические усилия сотрудников спецслужб не смогут в корне переломить ситуацию, если мы не будем всем миром бороться с терроризмом.
РГ | Не кажется ли вам, что отдельные ограничения, установленные законом, при проведении контртеррористических операций приведут к нарушению прав людей? Соответствуют ли положения закона международным актам в области защиты прав и свобод человека и гражданина?
Патрушев | Необходимо четко разграничивать такие понятия, как нарушение прав и их ограничение. Допустимость ограничения прав человека предусмотрена Конституцией РФ. В статье 55 прямо говорится, что в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. В Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколах к ней также устанавливается, что на пользование правами не должно налагаться никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в интересах государственной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
РГ | Известно, что после громких терактов в Москве, Беслане и других городах возникали проблемы с возмещением вреда пострадавшим. Урегулированы ли эти проблемы в принятом законе?
Патрушев | Действительно, как показывает многолетняя практика применения норм российского законодательства, существовали серьезные проблемы по возмещению вреда жертвам терроризма с определением круга лиц, пострадавших в связи с применением мер по пресечению террористической деятельности. Новый закон в достаточной степени позволяет разрешить эти проблемы.
РГ | Почему изменен подход к ведению переговоров с террористами?
Патрушев | Это вызвано объективными реалиями, анализом событий и требованиями закона.
Ради сохранения жизни и здоровья людей можно пойти на переговоры с террористами. При этом не стоит полагать, что переговоры являются общением двух равностатусных сторон. Это всего лишь способ спасения людей.
Вместе с тем понятно, что конечная цель террористического акта - вынудить органы государственной власти к принятию выгодных террористам решений, что является по сути политическим требованием. Поэтому подобные требования при ведении переговоров не должны рассматриваться вообще. Такой подход выбивает из-под террористов почву и лишает их целей, ради которых может совершаться террористический акт.
РГ | В чем разница между нынешним Национальным антитеррористическим комитетом и существовавшей прежде Федеральной антитеррористической комиссией?
Патрушев | Как и Федеральная антитеррористическая комиссия, Национальный антитеррористический комитет является координационным органом. Однако масштаб его деятельности намного шире. Если прежняя структура являлась, по сути, правительственной комиссией, обеспечивающей взаимодействие только субъектов, осуществлявших борьбу с терроризмом, то созданный комитет призван обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму.
Кроме того, комитет становится головным органом при выработке стратегии и тактики противодействия терроризму.
Существенное отличие и в том, что председателем комитета является руководитель того федерального органа исполнительной власти, который непосредственно должен бороться с терроризмом, а это дает возможность централизации руководства всей государственной антитеррористической системой.
РГ | В чем состоит цель создания антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации и оперативных штабов различного уровня и как они будут сосуществовать друг с другом?
Патрушев | Для координации деятельности всех органов, а к ним относятся территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, создаются антитеррористические комиссии в субъектах РФ. А оперативные штабы различных уровней должны планировать применение сил и средств, участвующих в борьбе с терроризмом. Эти штабы при проведении контртеррористических операций трансформируются в оперативные штабы по управлению этими операциями.
Несмотря на то что функции комиссий и штабов различны, они должны тесно взаимодействовать между собой для достижения единой цели - эффективного противодействия терроризму.
РГ | Почему вступление некоторых статьей закона отложено до начала 2007 года?
Патрушев | Действительно, статьи 18 (Возмещение вреда, причиненного в результате террористического акта), 19 (Социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта), 21 (Возмещение вреда лицам, участвующим в борьбе с терроризмом, и меры их социальной защиты) и 23 (Льготное исчисление выслуги лет, гарантии и компенсации лицам, участвующим в борьбе с терроризмом) закона вступают в силу с 1 января 2007 года. Это связано с тем, что реализация положений этих статей повлечет за собой дополнительные расходы из федерального бюджета.
При разработке федерального бюджета на следующий год эти положения будут учтены. Вместе с тем не исключена возможность более раннего введения этих статей в действие, если будет внесен на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального закона об изменении федерального бюджета на 2006 год в связи с увеличением доходной части бюджета.