Российская газета| Недавно на заседании правительства Анатолий Чубайс пытался убедить кабинет, что, поскольку тарифы растут темпами ниже прогнозных показателей инфляции, а по итогам года инфляция, как правило, оказывается выше запланированной, электроэнергетика "теряет" из-за этого. Тем не менее принцип "инфляция минус" предлагается сохранить и в ближайшие годы?
Сергей Новиков| По факту рост тарифов в электроэнергетике оказался ниже темпов инфляции даже несколько раньше, чем был принят такой подход к тарифному регулированию. В 2004 году энерготарифы выросли на 11,2 процента, а индекс потребительских цен - на 11,7. В 2005 году - на 9,5 и 10,9 соответственно, хотя планировалось, что энерготарифы на один процент превысят инфляцию.
На 2006 год рост тарифов уже изначально закладывался ниже уровня инфляции: плановый показатель индекса потребительских цен - 8,5 процента, энерготарифы - не выше 7,5. Так что, как видим, уже третий год тарифы в электроэнергетике регулируются по принципу "инфляция минус", причем этот "минус" постепенно увеличивается.
Что касается планов на ближайшие годы, параметры, обсуждавшиеся правительством, остались ровно такими же, какие были озвучены в качестве проектировок в августе прошлого года - среднеотпускные тарифы будут расти медленнее инфляции. Но есть поручение правительства еще раз вернуться к вопросу о росте тарифов естественных монополий, в том числе на электроэнергию для населения. Соответственно в июне правительство рассмотрит уточненный прогноз. Могу предположить, что по сравнению с нынешним годом рост потребительских тарифов будет несколько снижен.
РГ| Таким образом, правительство пытается сдержать инфляцию за счет уменьшения "вклада" естественных монополий, в том числе энергетики?
Новиков| ФСТ - это служба-регулятор отраслей естественных монополий. Мы не относимся к ведомствам, которые осуществляют денежно-кредитную политику (это минфин и Центробанк), и не отвечаем за макроэкономическое планирование (это функция минэкономразвития). Поэтому вопрос о том, каково соотношение между монетарной составляющей инфляции и факторами немонетарного характера, в том числе и ростом стоимости продукции естественных монополий, лучше все-таки адресовать этим ведомствам, а не ФСТ. Могу лишь сказать, что дискуссия эта идет давно.
Предположительно, по сравнению с нынешним годом рост потребительских тарифов будет несколько снижен
Если взять начало каждого года, когда начинают действовать более высокие регулируемые тарифы на продукцию естественно монопольных отраслей, наблюдается вклад этого фактора в рост инфляции. Другое дело, что доля этого фактора в годовом разрезе существенно меньше, чем в январе-феврале. Эта динамика очевидна, и по этому поводу не спорит никто, но единой оценки "итогового" вклада естественно монопольных отраслей в общую инфляцию на сегодняшний день нет.
Если же говорить о тарифах для населения, здесь индексы роста закладываются другие. На этот год, например, был запланирован рост потребительских тарифов от 15 до 25 процентов в разных регионах. Это диктуется необходимостью постепенного ухода от перекрестного субсидирования населения промышленными потребителями.
РГ| Насколько при тарифном регулировании учитывается инвестиционная составляющая тарифов? Ведь нужна масштабная модернизация отрасли, а привлечение частных инвестиций, и российских, и иностранных, по-прежнему проблематично.
Новиков| Я бы предложил разбить этот вопрос на два. Первый: достаточны ли инвестиции в энергетику? И второй: как связан с этим уровень тарифов?
Теперь отвечаю. Нет, уровень инвестиций на сегодняшний день в электроэнергетику недостаточен. Бесспорно, нужно увеличение инвестирования и в развитие генерации всех типов, и в сетевые активы. В этом убеждаются на собственном опыте потребители многих регионов, когда пытаются подключиться к энергоснабжению, а мощностей для этого не хватает.
Теперь по поводу тарифов. Вообще говоря, никогда не предполагалось в России (и нет такой практики в мире), что все инвестиции должны идти исключительно за счет тарифной выручки.
Например, вы начинаете строительство и для этого привлекаете заемные средства. Кредит нужно обслуживать. И стоимость этих привлеченных денег - эта нагрузка - совершенно точно ляжет на тариф. Но это не означает, что вся стоимость строительства должна быть напрямую оплачена потребителем.
Часто вся программа энергетического строительства оказывается настолько долговременной, что, в общем-то, перестает быть разумной для вас как потребителя. У вас есть определенная потребность в энергоснабжении сегодня, но, исходя из имеющихся ресурсов и возможной инвестиционной нагрузки на тариф, вы можете получить электроэнергию, допустим, только через 10 или 15 лет. В таких случаях требуются другого рода инструменты и решения, которые могли бы вовлечь в процесс инвестирования того же потребителя. Примером является подход к определению платы за подключение к электрическим сетям.
Что мы имеем на сегодняшний день? Мы имеем четко описанную в законодательстве процедуру, когда есть техническая возможность на присоединение. И, в общем, стоимость за такое подключение очень невелика. Для конкретного физического лица эта сумма может составить, условно говоря, 500 рублей, которыми по сути оплачиваются только подготовка необходимых документов и труд специалистов, занимающихся этим.
Но совсем другая ситуация, когда технические возможности к присоединению ограничены. Например, в густонаселенных местностях, в крупных городах, где не хватает энергомощностей или исчерпаны сетевые ресурсы. То есть, чтобы подключить новых потребителей, нужно где-то поменять кабель, где-то увеличить мощность трансформаторной подстанции - провести реальные работы, связанные с капитальными вложениями в реконструкцию или новое строительство. Вот этот случай, к сожалению, в действующем законодательстве не описан. В правилах недискриминационного доступа к электроэнергетической инфраструктуре есть лишь одна фраза о том, что если технической возможности к присоединению нет, это должно быть подтверждено Ростехнадзором. И все. Дальше возникает абсолютная правовая неопределенность.
Собственно, поэтому, например, в столичном регионе давно уже стоимость присоединения перевалила за 1000 евро за 1 кВт. То есть в реальности потребитель уже выступает в качестве инвестора, оплачивая при подключении не только оформление документов, но и все необходимые работы.
Сейчас готовятся поправки в законодательство, которые бы упорядочили отношения между организацией-поставщиком, являющимся фактически субъектом естественной монополии, и потребителем. Тем же предприятием или застройщиком, например. Вопрос этот, кстати, имеет самое прямое отношение к увеличению жилищного строительства.
Надо дать возможность потребителю вложиться в строительство сетевого хозяйства. И тогда не надо будет перекладывать затраты инвестиционного характера на сетевой тариф. Но право потребителя, определенные преференции к нему как к соинвестору должны быть закреплены.
РГ| Как тогда учитываются потребности реформирования отрасли при утверждении предельного уровня роста тарифов?
Новиков| При обсуждении предельного среднего роста цен на электроэнергию в среднем по стране вопросы реформирования учитываются лишь косвенным образом. И на самом деле я не очень понимаю, как можно полно и корректно учесть эти потребности, когда речь идет о стране в целом, в одной цифре - в индексе роста.
Другое дело, когда мы принимаем конкретные решения по субъектам РФ. 7,5 процента роста в среднем по стране означает в одном регионе больший рост тарифа, а в другом, наоборот, меньший или даже его уменьшение. И эта разница объективна. Она связана с тем, что в разных регионах мы имеем и разные "истории регулирования", и реально разную технологическую картину состояния энергетики.
Поэтому, конечно, при обсуждении темпов роста тарифов на электроэнергию по каждому конкретному региону учитываются и вопросы, связанные с реформой. И, безусловно, вопросы реформирования учитываются при регулировании оптового рынка.
Что касается реформирования электроэнергетики, сделано уже три глобальных шага. Во-первых, практически сформирована необходимая законодательная, нормативная и методическая база. Во-вторых, осуществлены серьезные структурные изменения отрасли: разделение по видам бизнеса, выделение генерации, выделение сетевых активов. Процесс не завершен, он продолжается, кто-то из АО-энерго уже "распаковался", кто-то "распаковывается", но опять- таки в целом необходимые изменения сделаны. Наконец, в-третьих, в прошлом году был сделан еще один важнейший шаг - вывод региональной генерации на оптовый рынок, когда почти все станции (за исключением лишь некоторых регионов, но это вопрос времени) стали субъектами и поставщиками оптового рынка. И рынок очень сильно изменился: в течение года число поставщиков возросло в шесть раз.
Соответственно с конца прошлого года у нас кардинально поменялась ситуация и в сфере тарифного регулирования. Если раньше мы устанавливали тарифы для 50 с небольшим станций, то теперь - для трехсот. Вот прямой ответ на вопрос, учитывается ли реформирование отрасли при тарифном регулировании.
Кроме того, конечно, после разделения АО-энерго по видам бизнеса мы увидели разную "историю" этих новых организаций. Есть регионы, где большое внимание в предыдущие годы уделялось инвестициям в генерирующие мощности. В других регионах основные инвестиции шли в развитие сетей. И на этапе разделения пришло время оценить и, может быть, изменить приоритеты в инвестиционной политике. При принятии решений по уровню тарифов все это обязательно учитывается.
РГ| Недавно на совещании у президента обсуждалась необходимость ликвидации перекрестного субсидирования, чтобы это происходило не за счет (или не только за счет) увеличения тарифов для населения. Это возможно? Какие механизмы при этом могут быть использованы?
Новиков| По поводу перекрестного субсидирования я бы высказался достаточно жестко. К сожалению, у нас очень часто на тарифах или ценах делается политика. Я готов привести конкретные примеры, когда пугающие цифры роста тарифов на самом деле являются проявлением здравого смысла. Всегда нужно смотреть, от какой базы идет рост, и если эта база была чистым "собесом", то рост может быть и 30 процентов, и в этом нет ничего страшного.
Вспомните цены на бытовой газ в Москве в 2004 году - платеж составлял около 10 рублей на человека в месяц. Сколько стоила тогда одна поездка на метро? Тоже 10 рублей. Это сопоставимо? Это справедливо?
Сколько стоит одна поездка на метро сегодня? 15 рублей. Сколько стоит платеж за газ - опять примерно столько же. В этом есть разумная экономика?
Между тем, если вспомнить советское время, когда вроде бы все было баснословно дешево, мы платили 4 копейки за киловатт - не за месячный расход электричества, а за один киловатт. И 5 копеек - за одну поездку на транспорте.
При этом, должен заметить, уровень оплаты за электричество на сегодняшний день гораздо менее чувствителен для населения, чем, скажем, плата за тепло и горячую воду.
Если говорить о защитных механизмах конкретно, это, например, адресные субсидии населению, поскольку плата за электроэнергию входит в общий платеж за жилищно-коммунальные услуги.
Кроме того, важнейшее направление развития связано с модернизацией систем учета потребления электроэнергии - это возможность введения дифференцированных тарифов по времени суток. Ночные, более дешевые тарифы, дадут возможность потребителям сэкономить. Еще один плюс - энергопотребление становится более равномерным, оптимизируется нагрузка на энергомощности. Этому направлению сейчас уделяется все большее внимание.
Также сейчас обсуждается еще один механизм - введение социальной нормы, покрывающей стандартные потребности в энергии, в пределах которой оплата происходит по более низкому тарифу. За "перебор" придется платить уже по полному тарифу. Итоговые предложения по этому поводу будут подготовлены в правительство в ближайшем будущем.
РГ| Ваша служба работает над концепцией законопроекта "О товарных услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них", в котором предлагается изменить принципы регулирования тарифов: от прямого установления предельных значений их роста перейти к косвенному. Что, государство собирается постепенно уйти из сферы регулирования?
Новиков| Совсем наоборот. Скажу прямо: этот закон предполагает ужесточение государственного регулирования. Более того, на самом деле это абсолютно нормальная практика в отношении инфраструктурных отраслей. Чем более конкурентным становится рынок, тем более жестким должно быть государственное регулирование.