Зачем крестьянам особый закон?
Поскольку в какой-то момент стала модной тенденция "минимизации" законодательства, стремления создать некие "универсальные" законы на все случаи жизни, то нам надо прежде всего ответить на вопрос, зачем нужен специальный закон "О развитии сельского хозяйства".
АПК производит то, без чего люди не в состоянии существовать ни дня - продукты питания.
Попытки решить продовольственную проблему как-то иначе, не за счет комплексного развития национального АПК, предпринимавшиеся разными государствами, в том числе Россией на заре 90-х ("добыть побольше нефти и за счет этого купить продукты"), потерпели крах. В мире нет ни одной развитой страны, которая бы сознательно игнорировала этот сектор бизнеса, а правильнее сказать, сферу жизни и деятельности.
Одной из главных причин такого внимания многих государств мира к АПК является тот факт, что цена продуктов питания не может зависеть только от их себестоимости. Огромные массы людей (в любой стране, даже в развитой) не в состоянии платить за еду столько, сколько она стоит на самом деле.
Повсеместно производство продуктов питания оказывается весьма затратным делом, а рост цен на них может стать, особенно в сочетании с другими факторами, серьезным источником инфляции. Таким образом, АПК - это, конечно, бизнес, но бизнес особый. С одной стороны, никто не будет "просто так", без усилий государства, продавать селу ни семена, ни горючее, ни технику по "социальной" цене, с другой - все ждут, что конечный продукт АПК будет нести в себе некую социальную нагрузку, будет доступным для всех слоев общества, что является составной частью продовольственной безопасности страны. При этом к продуктам питания предъявляются еще и повышенные требования качества, поскольку все понимают, что именно тут начинается забота о здоровье нации.
Особенность сельского хозяйства как образа жизни заключается в том, что селяне не просто являются производителями некоего товара, который оторван от их менталитета, от их привычек, уклада жизни, от их культуры, наконец. Традиционная культура любого общества - это крестьянская культура. Забвение этого факта всегда приводило к ряду тяжелейших социальных, экономических и психологических последствий. Самые яркие примеры в нашей стране - коллективизация 30-х и "экономический дарвинизм" начала 90-х.
Практически в любой стране мира вы в той или иной форме найдете закон, аналогичный нашему новому законопроекту. С 1933 года в США, например, такой закон выходит обновленным каждые 5-7 лет, законы, близкие нашему законопроекту, существуют в Германии и Франции, есть аналогичные акты и в ряде постсоветских государств (Украина, Латвия, Казахстан).
В России же налицо правовой вакуум, который едва заполняется разовыми постановлениями правительства, например, о субсидировании процентных ставок по кредитам, выдаваемым селу, или о компенсации селянам затрат на покупку горюче-смазочных материалов на период посевной и жатвы. Однако такое "заполнение" не может быть достаточным, поскольку при этом учитываются только самые вопиющие, сиюминутные проблемы, а столь же острые, но долговременные тенденции, носящие накопительный характер, не решаются.
Появление национального проекта "Развитие АПК" поставило перед нами ряд новых вызовов, на которые мы явно не ответим в рамках существующего правового поля. Уже сегодня при верстке приоритетов национального проекта мы столкнулись с тем, что далеко не все министерства и ведомства осознают и понимают важность существования единой и гармоничной политики развития села. К сожалению, далеко не очевидны им и задачи, которые так хорошо понятны любому крестьянину: победа над бедностью, создание системы эффективных производителей без различия форм собственности, решение социальных, культурных задач, выход из демографического криза. Все это вобрал в себя новый законопроект и предлагаемая Государственная программа.
О законопроекте
Речь идет сразу о двух документах - собственно законе, а также принимаемой правительством на среднесрочную перспективу Государственной программе, которая позволит оперативно реагировать на ситуацию на рынке, на социальную ситуацию в российских селах, не трогая базовые принципы самого закона, что снимает угрозу деформации последних в угоду той или иной конъюнктуре.
Закон начинается с определения таких базовых понятий, как "сельскохозяйственный товаропроизводитель" и "агропродовольственный сектор". Казалось бы, что тут пояснять, все и так знают, что это такое. Однако в России, в отличие от большинства стран мира, нет единого законодательного определения сельскохозяйственного товаропроизводителя. Каждый нормативный акт (Налоговый кодекс, законодательство о несостоятельности, о финансовом оздоровлении, о сельхозкооперации) определяет его отдельно. Более того, у нас исторически сложилось законодательство по трем довольно условно выделенным типам сельхозпроизводителей: сельхозорганизациям, фермерским хозяйствам и личным подсобным хозяйствам. Различие определяется не экономическим содержанием их деятельности, а фактом регистрации. Все это искажает реальную картину аграрной структуры, и не позволяет обеспечивать равный доступ участникам сельскохозяйственной деятельности к государственной поддержке. В предлагаемом законопроекте введено единое понятие сельскохозяйственного товаропроизводителя независимо от организационно-правовой формы, размера, наличия регистрации.
Далее этот документ формулирует цели, принципы и направления агропродовольственной политики, инструменты ее реализации, а также основные направления государственной поддержки АПК.
"Государственная программа" - это среднесрочная (3-5-летняя) форма бюджетного планирования аграрной политики поддержки на федеральном уровне. Она представляет собой более детальный вид бюджетного доклада, но с фиксированным периодом действия. Решается одновременно и еще одна задача - все направления расходов федерального бюджета будут осуществляться программно-целевым методом. Таким образом, мы уходим от произвола в трактовке понятия "бюджетная поддержка селу", трактовки, которая оставляла простор для манипулирования этим термином в том числе в политических, далеких от хозяйственных, целей, и ставим поддержку села в точно такие же четкие рамки, как любой другой бюджетный процесс. Теперь мы будем точно знать не только, сколько нужно селянам, но также то, что село непременно получит этот оптимальный размер государственной поддержки. Это даст возможность бизнесу, инвесторам прогнозировать свою деятельность в рамках среднесрочной экономической политики правительства. По сути, это будет законодательно оформленное государственно-частное партнерство в сфере сельского хозяйства.
В законе также прописаны полномочия всех уровней власти, причем по отдельности. Без разделения зон ответственности и одновременно их координации полноценная аграрная политика попросту невозможна. В мировой практике при проведении аграрной политики проводится разграничение мер, допустимых на федеральном и на региональном уровне. В частности, меры по регулированию цен - ценовые дотации, интервенции, компенсации стоимости ресурсов - допускаются только на федеральном уровне. В противном случае между субъектами Федерации возникают противоречия вплоть до "торговых войн", начинает разрушаться общенациональный рынок сельхозпродукции и продовольствия. В России такие ограничения до сих пор не установлены, в результате мы внутри страны имеем практику, когда регион воюет с регионом путем сельскохозяйственных субсидий. Регион-донор может позволить себе, скажем, высокие субсидии на литр молока, соседний же дотационный регион вынужден вырезать дойное стадо, так как субсидированное молоко вытесняет его производителей с рынка. Законопроект закрепляет регулирование проведения таких мер на федеральном уровне.
Важная часть закона посвящена информации. Информация - одна из самых действенных мер регулирования. Если производители знают об объемах производства в отрасли, запасах, ввозе и вывозе продукции, это приведет к снижению колебаний в объемах производства и к стабильности цен. Информирование - это и специфическая антимонопольная мера в АПК. Иначе относительно мелкие сельскохозяйственные производители оказываются на рынках в худшем положении, чем их контрагенты - крупные промышленные предприятия. Поэтому законопроект устанавливает перечень и периодичность публикации данных, которые государство обязуется собирать и распространять среди субъектов рынка. Устанавливаются также условия равного доступа к этой информации, и то, что все участники рынка получают ее одновременно, и за это отвечает государство.
Важной особенностью законопроекта является повышение публичности аграрной политики. Вводится обязательное привлечение союзов производителей и потребителей к обсуждению предлагаемых мер регулирования рынка. Конечно, потребуется определенная аккредитация таких союзов, которая бы давала гарантию того, что они действительно отражают интересы основных участников производства и рынка. Далее предусмотрен Ежегодный доклад минсельхоза, который должен отражать не состояние АПК в общем, а отвечать на вопрос, как реализована государственная программа за прошедший год, то есть что именно правительство и минсельхоз сделали для достижения поставленных целей. Это поможет показать эффективность использования бюджетных средств. Доклад должен быть публичным.
Наконец, в законопроекте закреплена необходимость проведения общественной экспертизы эффективности ее реализации. Для этого создается специальная комиссия, в которую входят независимые эксперты, представители отраслевых союзов производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции и других некоммерческих организаций, представители федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ. Число государственных служащих в составе Экспертной комиссии не должно превышать одной трети от общей численности членов комиссии. Цель комиссии - дать оценку эффективности проводимых мер и выработать рекомендации по изменению этой политики. До настоящего времени оценка эффективности мер аграрной политики фактически осуществляется ее же разработчиками и непосредственными исполнителями (то есть только чиновниками), что, безусловно, не является оптимальным.
Таким образом, законопроект нацелен на усиление публичности и ответственности аграрной политики государства, вовлечения в ее формирование и оценку, как я уже сказал, всех заинтересованных сторон. Это существенный шаг в сторону создания гражданского общества, повышения доверия граждан к власти.
В сфере финансов предлагается реальный переход на трехлетнее, а затем на пятилетнее бюджетирование, ориентированное на результат. Пока в целом федеральный бюджет планируется с помощью скользящих трехлетних планов. Мы предлагаем попробовать перейти на фиксированные пятилетние планы на примере одной отрасли.
Меры, заложенные в законе, должны сделать АПК более привлекательным для инвесторов. Частные инвестиции позволят вывести сельское хозяйство на новый уровень технологий и экономической эффективности, снизить потребность в бюджетной "подпитке" АПК в дальнейшем. Это также приведет к росту доходов в аграрном бизнесе, росту доходов селян, что станет основой для пополнения средств бюджета большинства сельских муниципальных образований. В итоге можно рассчитывать на повышение качества жизни в сельской местности, что позволит привлечь в сельскую экономику квалифицированных работников.
Несколько слов критикам закона
У законопроекта, как я уже говорил, трудная судьба. Разработчики закона выявили позиции всех сторон, учли интересы участников рынка. Уже после того как законопроект покинул стены правительства, мне приходилось слышать от ряда участников рынка, что документ "выхолощен", что из него вроде как "ушли" конкретные цифры поддержки АПК. Это абсолютно не так.
Вспомним то, что говорилось выше о структуре законопроекта. Государственная программа является его неотъемлемой частью. Именно в Программе и содержатся те цифры государственной поддержки, которую гарантированно получит село. Не скрою, были предложения "зашить" цифры в сам закон, чтобы "надежнее" было. На мой взгляд, это близорукая политика. Рынок развивается быстро, законодательство же не может переписываться под каждое движение рынка. Если сегодня мы закладываем такую-то цифру поддержки АПК "на веки вечные", то может статься, что через пять лет, в силу изменения конъюнктуры, из-за изменения курса рубля хотя бы, эти цифры покажутся нереальными или, напротив, смехотворными. Такая новелла поставит под удар весь закон, что, конечно, недопустимо. Чем, по сути, такой подход отличается от нынешней практики разовых договоренностей правительства с топливниками или с энергетиками? Разве не от этого мы хотим уйти?
Сегодня предстоит заложить законодательный фундамент. Если нам удастся это сделать, то второй нашей задачей станет принятие такой Государственной программы, которая была бы достойна этого крепкого фундамента.
Пренебрежительно-высокомерное отношение к селу в нашем обществе, прежде всего в его высших сферах, переломлено. Теперь нам предстоит показать, что мы достойны того, на чем настаивали все эти годы. Убежден, что одобрение Госдумой законопроекта и Государственной программы станет важнейшим шагом в этом направлении. В то же время мы уверены, что конструктивное взаимодействие всех ветвей власти в процессе прохождения закона поможет сделать его близким к совершенству.