О предложениях министерства по использованию информационных технологий в государственном управлении мы попросили рассказать заместителя директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Церена ЦЕРЕНОВА.
- Церен Валериевич, в чем суть предложений, содержащихся в опубликованном вашим министерством проекте доклада "О совершенствовании государственного управления на основе использования ИКТ"?
- В центре внимания доклада вопросы организации работы с государственной информацией, взаимосвязь административных преобразований и информатизация органов власти, оказание государственных услуг обществу и бизнесу с использованием информационных технологий в рамках административной реформы, основные принципы создания инфраструктуры доверия в стране (электронный архив, электронный нотариат, электронная цифровая подпись).
Предложенные в докладе меры в целом направлены на повышение степени прозрачности и открытости органов государственной власти для общества и бизнеса в той части, которая может быть реализована с использованием информационных технологий.
- Электронный нотариат, электронный учет... Это новые тенденции в сфере государственного управления? Есть ли что-то подобное в других странах?
- Это необходимые изменения, которые государство должно с собой провести, если оно хочет не отстать в развитии от собственных граждан, активно использующих в повседневной жизни новейшие достижения науки и техники, если у него есть цель создать условия для полноценного развития предпринимательства, сохранить и даже повысить конкурентоспособность страны на мировом рынке. Во всем мире предлагаемый нами комплексный подход к решению вышеупомянутых вопросов известен как концепция "e-government", или "электронное государство", и давно реализуется полностью или частично во многих странах.
- Государственное управление - это слишком широкое понятие. Что, с вашей точки зрения, является первоочередными задачами в плане его совершенствования?
- Повышение прозрачности деятельности государственного аппарата, снижение бремени государственного регулирования для граждан, а также сокращение нагрузки на федеральный и региональные бюджеты. В таком понимании качество государственного управления в максимальной степени соответствует активно обсуждаемым сегодня вопросам преодоления коррупции, а также задачам, сформулированным в рамках административной реформы.
Для повышения качества государственного управления по этим трем направлениям нами предложен целый комплекс мер, среди которых следует особо выделить мероприятия по обеспечению раскрытия государственной информации для граждан и организаций. Автоматическое раскрытие государственной информации обеспечивает рост прозрачности государства. Работающая система раскрытия информации уменьшает возможности для коррупции и злоупотреблений, лишая ведомства, ответственные за сбор и хранение "коммерчески ценной" информации, возможности сделать ее предметом торга. Кроме того, раскрытая информация сокращает временные издержки на ее получение по запросу или поиск в печатных официальных изданиях. Так, в обязательном порядке должны раскрываться нормативные правовые акты и регламенты деятельности госорганов всех уровней, вся несекретная информация, которую государство собирает и использует в рамках реализации своих функций (учетные данные), информация о структуре государства.
- Разве сейчас эта информация недоступна для граждан?
- К сожалению, нет. На сегодняшний день существует три проблемы, не позволяющие должным образом обеспечить процедуры раскрытия государственной информации. Во-первых, законодательство содержит неоднозначные нормы, позволяющие отказывать гражданам и организациям в доступе к несекретной информации, отсутствуют нормы, обязывающие государственные органы раскрывать информацию, нормативно не зафиксировано понятие "доступ к информации". Во-вторых, не существует механизмов, обеспечивающих исполнение органами государственной власти нормативных правовых актов об обеспечении права граждан на доступ к информации государства. Эта задача в принципе не может быть решена с помощью публикаций в средствах массовой информации или издания ведомственных вестников: печатные издания становятся недоступны вскоре после выхода, существует проблема ограниченного числа печатных площадей. И, в-третьих, необходимость раскрытия информации предполагает дополнительную нагрузку на чиновников и противоречит традиционной этике "закрытости" государственного служащего. Существуют документы, свидетельствующие, что первая попытка институализировать раскрытие государственной информации путем публикации годового Сводного отчета министров была предпринята императором Николаем I в 1831 году. Идея встретила протест со стороны чиновников и была отвергнута.
- Каким же образом в современной России может быть решена эта задача?
- Для начала необходимо создать правовые основы раскрытия информации, определить, какая информация, содержащаяся в системах электронного государственного учета, должна автоматически раскрываться в электронном виде через сети общего пользования, какая - быть доступной по запросу гражданина, какая - быть в ограниченном доступе только для отдельных категорий лиц.
Следует учитывать, что в электронном виде может быть раскрыт больший перечень информации, нежели в бумажном виде, при этом может быть расширен перечень документов, вступающих в силу только в момент их обнародования за счет публикации в электронном виде. В первую очередь должны быть раскрыты нормативно-правовые акты, в том числе административные регламенты и процессы, информация о государственных закупках, данные государственной статистики, судебная информация, лицензии и сертификаты, картографическая информация, информация об используемых в государственном управлении средствах ИКТ, включая раскрытие исходных кодов.
Далее, требуется разработать и запустить в эксплуатацию механизм публикации в открытом доступе всей обязательной к раскрытию государственной информации. Представляется целесообразным автоматизировать процедуру раскрытия, а именно предусмотреть автоматическое размещение в открытом доступе подлежащей раскрытию информации при каждом ее обновлении (например, сам факт изменения государственным чиновником содержимого учетной системы запускает передачу информации на портал, где она будет раскрыта).
Наконец, необходимо обеспечить юридическую значимость раскрытых электронных документов, то есть предоставить гражданам и организациям возможность использовать электронные документы непосредственно, без получения и дополнительной заверки бумажных копий. Это не только позволит сократить временные и денежные издержки для физических и юридических лиц, но и обеспечит гражданам и организациям возможность защититься, например, от недобросовестных компаний, оказывающих подлежащие лицензированию услуги при отсутствии действующей государственной лицензии. Установить факт наличия лицензии можно будет, обратившись к информации, размещенной на соответствующем портале в сети Интернет.
Но это не все. Чтобы обеспечить возможность раскрытия информации о структуре государства, необходимо создать инструмент, позволяющий формально описать государство как совокупность органов государственной власти и муниципального управления, составить целостную административную модель государства. Основываясь на административных моделях, можно провести анализ и оптимизацию различных аспектов организации государства, например решить задачу взаимной координации нескольких государственных структур с целью повышения скорости предоставления гражданам государственных услуг. С их помощью можно просто и наглядно предоставить релевантную информацию пользователям из различных групп - гражданам, руководителям государства, консультантам по управлению, работникам моделируемого ведомства и организациям, взаимодействующим с ведомством. Размещенные в общем доступе взаимосвязанные административные модели ведомств послужат также универсальным справочником для государственных служащих, облегчая задачу организации межведомственных взаимодействий. Опубликованная в качестве раздела правительственного портала административная модель государства позволит учетным системам государства в автоматическом режиме получать информацию о текущих наименованиях и адресах ведомств, их руководителях, административном делении, определять адресатов рассылки информации, предназначенной для распространения внутри государства.
- И этого будет достаточно для того, чтобы открыть для общества "черный ящик" государственного управления?
- Скорее только слегка приоткрыть. Ведь чтобы, например, раскрыть несекретные данные государственных баз данных, следует осуществить инвентаризацию всех ведущихся в государстве учетов: кадастровый учет земли и недвижимости и персональный учет населения, учет входящих и исходящих документов, виз исполнителей при документообороте и т. д.
Инвентаризация систем государственного учета позволит сформировать Реестр систем электронного государственного учета, открытых для электронного взаимодействия с гражданами и организациями (электронный каталог). Реестр систем электронного учета позволит исключить дублирование в сфере учета и обеспечить соответствие использования информации целям ее сбора.
Кроме того, для обеспечения юридической значимости электронных документов необходимо создать "инфраструктуру доверия", в которую должны войти:
- система доступных для граждан удостоверяющих центров;
- электронный "нотариат", удостоверяющий время совершения учетных записей;
- электронный архив, обеспечивающий сохранность учетных данных и электронных документов;
- системы раскрытия информации;
- электронная "фельдпочта", в опоре на существующие массовые сети общего пользования обеспечивающая надежный электронный документооборот между системами государственного учета и гражданами и организациями;
- электронный каталог, представляющий собой общедоступный Реестр систем электронного государственного учета, открытых для электронного взаимодействия с гражданами и организациями.
Немаловажной задачей является введение стандартов для программного обеспечения, используемого в государственном управлении, что позволит снизить нагрузку на государственный бюджет и обеспечит ведомствам возможность более эффективно обмениваться информацией при обработке обращений граждан и организаций.
- Планируется ли что-то из того, что вы сегодня рассказали, реализовать уже в этом году?
- До конца 2006 года минэкономразвития планирует подготовить и представить в правительство РФ перечень конкретных предложений по обозначенным мной направлениям, в частности, разработать проекты нормативно-правовых актов по организации системы учета государственных моделей, концепцию проекта федерального закона об организации государственного учета, проект типового регламента раскрытия информации на базе постановления правительства РФ N 98, проект типового регламента государственного лицензирования с обязательным раскрытием реестра обладателей государственных лицензий, предложения по изменению проекта федерального закона о доступе к судебной информации и т. д.
На данный момент практически завершена работа над проектом указа президента РФ о создании корневого удостоверяющего центра и сети удостоверяющих центров, подготовлены предложения по созданию системы стандартизации (профилирования) программного обеспечения, используемого органами государственной власти, некоторые другие проекты документов.