По мнению полномочного представителя президента РФ в ЮФО Дмитрия Козака, самостоятельно заработанными средствами муниципалитеты будут распоряжаться на порядок эффективнее, чем финансовой помощью из вышестоящего бюджета.
Корреспонденту "РГ" Дмитрий Козак рассказал о том, как должны действовать новые принципы взаимоотношений органов местной власти и федерального центра.
Российская газета | Дмитрий Николаевич, можно ли ожидать, что реформа местной власти действительно позволит повысить уровень жизни людей на Юге страны, а дотационность регионов ЮФО, наоборот, - снизить?
Дмитрий Козак | Если в этом плане мы будем рассчитывать только на реформу местной власти, да еще ждать мгновенного результата (в течение двух-трех лет), тогда, конечно, речь пойдет об утопии. В перспективе же цель, к которой мы стремимся, вполне достижима - при твердой и последовательной реализации целого комплекса мер политического, экономического и организационного характера. Хочу подчеркнуть, что это должен быть комплекс мер, касающихся не только местной власти, а самых различных аспектов региональной политики. Если сегодня не сделать практических шагов по формированию управленческих механизмов, которые бы обеспечивали реальную ответственность и заинтересованность всех уровней власти, если по этим вопросам мы погрязнем в бесплодных дискуссиях и бесконечных согласованиях, то шансов на динамичное развитие регионов в обозримом будущем останется совсем немного.
Действительно, одним из важных, но не единственным инструментом обеспечения экономического роста, в том числе здесь, на Юге страны, является местное самоуправление.
К сожалению, среди представителей российской политики до сих пор существуют два полярных, не имеющих практического подтверждения нигде в мире, подхода к определению положения и роли местного самоуправления в современном государстве и обществе. Одни продвигают идею, что местная власть должна обладать абсолютной автономией, ее деятельность не подлежит даже законодательному регулированию или контролю со стороны государства. Противники местного самоуправления впадают в другую крайность, считая, что сама по себе эта идея вредна и любые публичные функции могут эффективно выполняться только в системе жесткой административно-бюрократической вертикали.
Обе точки зрения вредны. Перекос в пользу любой из них на практике имеет один и тот же результат: отсутствие у местной власти серьезной мотивации к эффективной работе, ее иждивенчество, перекладывание ответственности на другие этажи власти, дискредитация государственных управленческих органов в целом и как следствие - либо социальная апатия, либо политический экстремизм в обществе.
Местное самоуправление - это полноценная власть, которая распоряжается значительными финансовыми и иными материальными ресурсами. Она обладает полномочиями, определяющими и качество жизни, и реализацию прав граждан в самых различных, наиболее актуальных для людей, сферах. Другое дело, что в силу объективной близости муниципальной власти к населению этот институт позволяет максимально вовлечь граждан в процесс управления делами государства, на практике обеспечить их сопричастность и, следовательно, ответственность за то, что происходит в их доме, поселке, районе, а значит, и в стране в целом.
Жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство, здравоохранение, образование и многое другое находятся в ведении муниципалитетов. Граждане, которые платят налоги и таким образом финансируют содержание власти, должны иметь возможность спросить с чиновников за нерациональное использование средств или некачественные услуги. Кроме того, необходимы понятные, не допускающие злоупотреблений, законные основания для вмешательства государства в деятельность местной власти в тех случаях, когда демократические политические процедуры не обеспечивают нормального функционирования муниципального хозяйства.
Самостоятельность, необходимая стабильная финансовая обеспеченность и жесткие механизмы политической и юридической ответственности за результаты работы - это основные составляющие мотивации местных и региональных властей к эффективной работе. Мы не должны питать иллюзий, что муниципальная власть только в силу природного альтруизма людей, которые ее представляют, будет идеально выполнять свои функции.
РГ | Достижима ли идеальная модель муниципального управления в России?
Козак | В государственной и общественной жизни идеальных моделей управления не бывает. Оптимальной системой местного самоуправления будет такая модель, в которую поверят люди.
Возьмем в этом плане в качестве примера государства Европы. Не хочу утверждать, что их система местного самоуправления очень близка к идеалу. Но в европейских странах самый высокий процент явки избирателей фиксируется именно на муниципальных выборах. То есть жители государств, где уровень жизни достаточно высок, свои надежды на лучшую жизнь связывают с эффективностью работы муниципальной власти.
В нашей стране пока все с точностью до наоборот. Нельзя сказать, что мы не готовы жить по-другому. Убежден, можем и готовы. Другое дело - еще не до конца отрегулированы политические и экономические основы функционирования местного самоуправления, которые могут и должны максимально востребовать инициативу и человеческий потенциал на местах. В этом направлении сегодня ведется работа. Разрабатывается система публичной оценки эффективности работы муниципальной власти по развитию территорий и использованию ресурсов, идет совершенствование межбюджетных отношений, а также выработка механизмов поощрения и ответственности муниципалитетов за конечные результаты работы.
Зачастую преувеличивается проблема нехватки профессиональных кадров для органов местного самоуправления. Считаю: такие кадры в стране есть, прежде всего это городская и сельская интеллигенция - врачи, учителя, инженеры. Это тот уровень образованности, который позволяет легко освоить премудрости муниципального и государственного управления. Эти люди отлично знают насущные потребности и проблемы территорий и их жителей. Главное - установить стабильные и предсказуемые правила, посредством и в рамках которых они могут и должны решать проблемы жизнеобеспечения муниципалитетов. Уверен, что кадры для органов местного самоуправления найдутся, у нас одна из самых образованных стран в мире.
РГ | Бытует мнение, что местные органы власти должны наделяться полномочиями только при условии передачи им финансирования...
Козак | Полномочия государства и всех уровней власти всегда должны быть подкреплены соответствующими финансами, иначе это обман граждан. Другое дело, что проблем на федеральном, региональном и местном уровнях еще немало, а денег, как известно, много не бывает. Поэтому средства, которыми располагает государство, должны распределяться пропорционально.
Исторически так сложилось, что большинство муниципалитетов и субъектов - дотационные. Но и эту проблему можно обратить во благо и использовать для стимулирования развития экономики. Если дотационным регионам и муниципалитетам мы будем просто погашать дефицит их бюджета, то это стимулирует иждивенчество. Через жесткие и прозрачные правила предоставления финансовой помощи можно выстроить систему мотивации их деятельности по наращиванию собственного потенциала территорий. Если местная власть работает эффективно с точки зрения развития экономики, значит, ей должна предоставляться большая свобода и самостоятельность. Если же она живет в основном за счет дотаций (т. е. за счет других территорий, работающих успешно), то самостоятельности и свободы должно быть меньше, а контроля со стороны государства, наоборот, больше. Речь идет о государственном регулировании некоторых основных параметров муниципального бюджета, о контроле за целевым расходованием средств, о согласовании назначений руководителей финансово-экономического блока местной администрации и некоторых других ограничениях в зависимости от степени дотационности. Кто желает в какой-то мере или полностью уйти из-под избыточной опеки органов государственной власти, имеет право отказаться от дотаций - совсем или частично. Речь здесь вовсе не идет о каком-либо ущемлении интересов граждан - только о механизме работы местной власти, функции которой при этом не сужаются. Более того, территории с наиболее высокими темпами экономического роста, снижающие дотационность и повышающие эффективность бюджетных расходов, должны поощряться дополнительной финансовой помощью из вышестоящего бюджета. И эта помощь не должна учитываться как дотации, влекущие применение ограничений. При таком подходе у муниципальных властей появится дополнительный стимул для выхода из разряда реципиентов, для проявления изобретательности в поощрении экономической инициативы жителей, привлечения инвестиций и увеличения собственного налогового потенциала.
От того, что муниципалитетам или субъектам платятся дотации, считаю, эффект для жителей минимален. Намного больше пользы для населения, когда региональная и местная власть пытаются наполнять свои бюджеты, решать вопросы местного значения за счет собственных ресурсов. В этом случае еще и появляются новые рабочие места, растут доходы населения, растет класс инициативных и предприимчивых людей.
РГ | Единственный регион ЮФО, который пока не вписывается в общую логику 131-го закона, - Чечня. Как быть с ее муниципалами?
Козак | В 11 из 13 субъектов ЮФО реформа местного самоуправления идет более или менее успешно, без особых издержек.
В Чечне до недавних пор по известным причинам не было ни полноценной законодательной власти, ни дееспособных общественных структур. Сейчас, когда парламент республики избран и приступил к работе, можно рассчитывать, что начнет формироваться сначала законодательная основа, а затем и сама муниципальная власть.
Застопорился процесс становления местного самоуправления в Ингушетии. Там республиканский парламент под предлогом неурегулированных вопросов по границам с сопредельными субъектами Российской Федерации никак не может утвердить территориальную схему организации местного самоуправления в республике в целом.