Обществу нужны новые дороги, аэропорты, жилье. И деньги для строительства наконец-то появились. Но чтобы что-то построить, приходится ломать чей-то домик. Однако тут выясняется, что нет четких правил, гарантирующих "поломанным" справедливую компенсацию и ограждающих казну от неумеренных аппетитов дельцов, загодя овладевших с помощью осведомленных чиновников нужными землями. Об этом - наш разговор с разработчиком земельных законопроектов, заместителем главы департамента имущественных и земельных отношений экономики природопользования министерства экономического развития и торговли Андреем Ивакиным.
"Никто не имеет права ломать дома ради других домов"
Российская газета | Скандал в Бутове показал: даже юристы не понимают или делают вид, что не понимают того, что такое резервирование земли для нужд государства и что такое нужды государства. Людям остается с ужасом ждать, что завтра к ним придут и объявят о строительстве на месте их домов других, еще более прекрасных, но не их. В чем тут дело?
Андрей Ивакин | Не совсем понятно, по какой причине возникла такая ситуация в Бутове. Земельный кодекс не разрешает изымать участки для целей жилищного строительства, даже если они находятся не в собственности, а на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Изымать участки по Земельному кодексу можно только в целях строительства дорог, объектов коммунальной инфраструктуры, объектов обороны и безопасности и в ряде других подобных случаев.
Интересно, что закон Москвы не разрешает резервировать землю для целей жилищного строительства.
Единственное, что можно предположить, - на участки, которые находятся в пользовании граждан, нет никаких правоустанавливающих документов. Такие случаи не редкость в отношении участков, предоставленных в советское время.
РГ | А Москва говорит: у меня в Генплане написано, что там должны стоять многоэтажки.
Ивакин | Генплан - это не решение о резервировании, и тем более он не дает оснований для изъятия земельных участков. Это документ, который отражает представление городских властей о наиболее правильном варианте развития города. Кстати, по Градостроительному кодексу Генплан до его утверждения необходимо обсудить с населением.
РГ | Какой сегодня установлен порядок резервирования?
Ивакин | Что касается порядка резервирования, то федеральным законодательством он вообще не установлен. В Земельном кодексе сказано только о возможности резервирования, причем он отсылает читателя к несуществующему закону. У субъектов Федерации есть право принимать свои законы на этот счет, и в Москве, например, такой закон принят.
Законопроект о резервировании написан и находится в правительстве. В ближайшее время он будет внесен в Государственную Думу.
РГ | Тогда почему в минтрансе так негодуют по поводу земли под будущей взлетно-посадочной полосой в Геленджике, где сразу после объявления планов о строительстве мгновенно "выросли" виноградники. Значит, придется компенсировать "виноделам" упущенную выгоду?
Ивакин | В законе "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" есть статья, определяющая порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Вероятно, он и был нарушен, если там вообще проводилось резервирование. Эта статья уже подвергалась разбирательству в Верховном суде по иску ряда хозяйствующих субъектов, недовольных заложенными в ней нормами, но Верховный суд оставил ее в силе. До появления федерального законодательства необходимо ориентироваться на местные законы, которые имеют законную силу постольку, поскольку не противоречат Земельному кодексу. Конечно, местные акты будут приведены в соответствие с федеральным законом, когда он появится.
РГ | Однако из Инвестиционного фонда уже выделены деньги на реконструкцию дороги Москва - Санкт- Петербург. Как же приступать к делу, если вдоль трассы землю резервировать нельзя, она - вне Москвы с ее пусть местным, но законом?
Ивакин | Сегодня для строительства дороги можно выкупать земельные участки, в том числе принудительно, в порядке изъятия, без резервирования. Проблема только в том, что резервирование могло бы существенно сократить расходы, с которыми государство столкнется при таком выкупе.
В сложившейся практике связи между решением о строительстве и решением о резервировании не существует. В законопроекте, который мы подготовили, предполагается четкая, последовательная схема. Согласно этому законопроекту, сначала принимается решение о размещении объекта, затем по Градостроительному кодексу готовится схема планирования и размещения дороги. Она проходит публичное обсуждение, согласовывается с населением, как это принято в большинстве цивилизованных стран. После этого утверждается документ территориального планирования.
Изымать участки по Земельному кодексу можно только в целях строительства дорог, объектов коммунальной инфраструктуры, объектов обороны и безопасности
Это идеальная схема. Но разработка и утверждение документов территориального планирования может занять 2-3 года. Поэтому законопроект на переходный период разрешает резервировать на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (порядок установлен Земельным кодексом). Сегодня такое решение подменяет и еще какое-то время будет подменять цивилизованную процедуру планирования. В процедуре предварительного согласования места размещения объекта нет публичности, о планах по строительству общество не знает.
РГ | Тем не менее геленджикские "виноградари" знали. И невесть откуда взявшиеся "новые собственники" на месте планируемой развязки у подмосковного Одинцова тоже - они теперь ломят по 30 тысяч долларов за сотку. Откуда?
Ивакин | Инсайдерская информация - это информация из тех органов, которые планируют размещение дорог или других объектов, требующих изъятия земель. Это явление - как раз обратная сторона непубличности нынешней процедуры. Общественность не в курсе, а чиновники "сливают" информацию кому сочтут нужным. Если делать все открыто, по Градостроительному кодексу, возможности инсайда существенно ограничиваются. Кроме того, интерес к использованию инсайдерской информации будет существовать до тех пор, пока отсутствуют четкие правила компенсации убытков. Если закон говорит, что "пострадавшие" получат компенсацию только в размере рыночной цены, зачем скупать участки по рыночной цене, чтобы потом получить компенсацию по той же цене?
РГ | А вы не исключаете спора по поводу понятия "рыночная цена"? И что сговорившиеся оценщики смогут доказать: была одна рыночная цена, а когда приняли решение строить трассу, она поднялась?
Ивакин | По-хорошему, в законодательстве должна появиться норма о том, что при оценке земельного участка в целях изъятия не учитывается изменение его целевого назначения или разрешенного использования. Но даже если руководствоваться только стандартами оценки, рыночная стоимость земельного участка, предназначенного для строительства федеральной автомобильной дороги, не может быть выше рыночной стоимости такого же участка, предназначенного для целей сельского хозяйства или жилищного строительства. Когда у участка есть один покупатель, а разрешенное использование ограничено одним-единственным видом - строительством дороги, рыночная оценка всегда будет низкой. Другое дело, что покупатель в силу своего монопольного положения может выставлять несоразмерные требования.
РГ | Мы коснемся темы компенсаций чуть ниже. Хотелось бы узнать, как будет по новому законопроекту проходить собственно резервирование.
Ивакин | Если участок находится в государственной собственности и никому не предоставлен, его можно будет резервировать на срок до 20 лет. Если участок занят или арендаторами, или пользователями, или собственниками, резервировать его можно будет только для строительства дорог, объектов коммунальной инфраструктуры, объектов обороны и безопасности, но не для жилищного строительства. И только на срок до трех лет.
РГ | Вы сказали, что на "занятых" участках резервирование сохраняется всего три года. А если стройка не состоится? И есть ли ограничитель аппетитов "резерваторов" - скажем, транспортники настаивают, чтобы ширина зарезервированной зоны вдоль будущей дороги составляла два километра - ведь никто, мол, точно не знает, где пройдет трасса, лучше подстраховаться?
Ивакин | Если строительство за три года не начнется, резервирование аннулируется, и собственникам или владельцам возмещаются все убытки. Ведь резервирование - это ограничение права, и в результате него может упасть рыночная стоимость участков.
Что касается ширины "коридора", два километра - это слишком большая погрешность, это огромные затраты по компенсации убытков. Все-таки перед тем, как резервировать, нужно составить хотя бы примерный план трассы.
Бери что дают, а то и это потеряешь
РГ | Как будет происходить изъятие?
Ивакин | Процедуру изъятия мы в этом законе не трогали. На этот счет будет написан отдельный закон, проект которого пока не покидал стен нашего министерства. Сегодня процедура изъятия установлена в Гражданском и Земельном кодексах, и она небезупречна. Скажем, о цене компенсации там сказано, что она должна быть "равноценной". Что это такое, рыночная стоимость или какая-то другая? А если рыночная - на какой момент? Доказывать что-то в суде, опираясь на такую формулировку, сложно. Человек может потребовать любой компенсации, в том числе моральных убытков, а орган власти, напротив, ее занижать.
Есть и другие угрозы, например, сговора собственника и органа власти. Непонятно, как оценивать права пользования, ведь рыночная оценка этих прав абстрактна. Право пожизненного наследуемого владения по идее для граждан должно приравниваться к праву собственности, но этого же в законе не сказано. Значит, можно утверждать, что это право стоит гораздо дешевле, чем право собственности. Все эти нюансы не дают возможности механизму эффективно работать.
РГ | Какая идеология заложена в новый закон об изъятии?
Ивакин | Пока самая общая: механизм расчета выкупной цены и убытков должен быть очень четким и прозрачным, ориентированным на рыночную стоимость.
РГ | Но в Москве не существует рынка земли, он заморожен правительством столицы. Как же тут применять рыночную цену?
Ивакин | В Москве как раз все очень просто. Несмотря на то, что нет оборота прав собственности, есть оборот права аренды, на основании которого легко определить рыночную стоимость земель. Гораздо сложнее в сельской местности, где зачастую вообще не совершаются сделки с землей.
РГ | Кто будет платить оценщикам земли перед изъятием: бюджет, застройщик или пользователь?
Ивакин | "Пострадавшим" будет предложена первичная оценка, которая может быть и кадастровой. Она известна, за ее определение платить не надо. Если человек не согласился, у государства есть два выхода: или предложить больше, или обратиться в суд.
РГ | Но чтобы быть убедительным в суде, собственнику придется нанять независимого оценщика, дабы доказать суду, что его имущество стоит дороже. То есть заплатить оценщику несколько процентов от цены имущества.
Ивакин | Конечно. В суде, если речь идет о принудительном изъятии, правообладателю предстоит доказать убытки и обосновать размер компенсаций, которых он требует.
РГ | Для многих расплатиться с оценщиком "здесь и сейчас" - просто неподъемное дело. Выходит, что у бедняков один выход - бери, что дают, суд для них закрыт. А надежды, что власть даст больше, когда прекрасно знает, что человеку не поднять независимую оценку, призрачны. Так?
Ивакин | К сожалению, так. Индивидуальную оценку с неба не возьмешь. Кто-то должен за нее заплатить. Государство уже заплатило за кадастровую оценку. Это тоже рыночная стоимость. Почему оно не может ею воспользоваться? Интересная ситуация: когда речь идет об уплате налога - все обвиняют кадастровую оценку в том, что она во много раз превышает рыночную. Но когда речь зайдет о применении кадастровой стоимости для изъятия, все начинают обвинять эту оценку в том, что она намного ниже рыночной. Этот спор не очень обоснован. Государству и собственникам можно оставить право на индивидуальную оценку, но не больше того.
РГ | Пока мы говорили о земле, но на земле может стоять и здание. Как с ним?
Ивакин | Государству, а если собственник не удовлетворен предлагаемой ему суммой, то и собственнику придется обратиться к независимому оценщику, потому что существующая сегодня массовая оценка - балансовая и инвентаризационная - абсолютно неадекватна.
РГ | Поговорим об абсолютно упертом собственнике, который не хочет уходить ни за какие деньги...
Ивакин | Цивилизованная схема - это не механизм работы с упертым собственником, а создание условий, когда у собственников будет как можно меньше оснований упираться. Во-первых, необходимо обсуждение с населением планов по размещению объектов. Во-вторых, четкие правила определения размера убытков и выкупной цены. Но если человек все-таки упирается, то - или принудительное изъятие, или перенос трассы.
РГ | Если принудительное изъятие - значит, силовой вариант?
Ивакин | По решению суда - да.
РГ | А почему не перенос трассы?
Ивакин | Если суд примет решение о размере компенсации, которая покажется государству слишком высокой, ему дешевле обогнуть "упертый" домик, чем платить компенсацию. Но нельзя забывать, что принудительное изъятие - это исключительный случай для исключительных объектов. Это ситуация, когда интересы огромного количества граждан, проживающих в городе или целом регионе, противопоставляются интересам одного собственника.