28 июля в "Российской газете" опубликован закон, продолжающий ряд законодательных актов, направленных на борьбу с терроризмом. Сегодня статс-секретарь - заместитель директора ФСБ России Юрий Горбунов комментирует основные положения этого документа.
Российская газета | Юрий Сергеевич, чем вызвано принятие еще одного Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"? Для обычного человека даже его название прочитать непросто, а содержание и совсем малопонятно.
Юрий Горбунов | Не придирайтесь к словам и порой витиеватым юридическим терминам. Смысл документа остается одним - максимально эффективное противодействие терроризму. Российский и зарубежный опыт свидетельствует о необходимости комплексного подхода к решению всего круга проблем в этой сфере. В связи с этим был принят Федеральный закон "О противодействии терроризму", который, как принято сейчас говорить, можно рассматривать как рамочный. Но это было только началом формирования национальной правовой системы в области противодействия терроризму.
Такой подход был сформулирован президентом России, который в ноябре 2005 года отмечал, что одновременно с принятием Федерального закона "О противодействии терроризму" необходимо внести изменения также в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и ряд других законодательных актов.
После ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма группа законодателей внесла на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального закона, который предполагал осуществить комплекс взаимосвязанных изменений в законодательных актах РФ. Особую роль сыграл здесь депутат Анатолий Куликов, он является одним из авторов нового закона, непосредственно руководил работой по его подготовке в нижней палате парламента. В ходе работы над законом были использованы предложения и наработки по совершенствованию правового регулирования отдельных областей общественных отношений, имевшиеся в ФСБ России, о чем рассказал в интервью "Российской газете", опубликованном 21 марта 2006 года, директор ФСБ Николай Патрушев.
РГ | Директор ФСБ назвал три основных направления противодействия терроризму: профилактика терроризма, борьба с ним, минимизация и ликвидация его последствий. Новый закон продолжает эту линию?
Горбунов | Его принятие стало очередным этапом на сложном и кропотливом пути реализации системного правового подхода к решению обозначенной проблемы. По каждому из трех направлений необходима совокупность правовых норм разной юридической силы. Может быть, эти направления и не образуют самостоятельную отрасль права, но и уже принятый закон вносит большое число изменений в другие законы. А это, безусловно, является знаковым событием как для правовой системы Российской Федерации, так и для государства в целом.
Можно констатировать, что на сегодняшний день в стране впервые сформирована серьезная правовая основа противодействия терроризму. Она состоит из двух базовых федеральных законов, целого ряда отдельных норм других законов, нескольких указов президента, законов о ратификации 12 универсальных конвенций ООН по вопросам борьбы с терроризмом и отдельных региональных соглашений в рамках Совета Европы, Шанхайской организации сотрудничества и Содружества Независимых Государств, имплементирующих в российское законодательство нормы международного права, а также соглашений межведомственного характера.
РГ | Как вы оценили бы новый закон с точки зрения гражданина и сотрудника спецслужбы?
Горбунов | Несомненно положительно, поскольку он продолжает и развивает процессы формирования современной правовой базы противодействия терроризму и совершенствования государственного управления в этой сфере.
Закон также имеет важное государственное значение - он укрепляет правовой фундамент государственной системы противодействия терроризму, совершенствует правовое регулирование деятельности государственных органов и служит важным индикатором того, что даже в такой специальной области общественных отношений Российская Федерация идет по пути построения правового государства, основанного на диктатуре закона.
РГ | Закон довольно объемный, а что в нем можно выделить как главное?
Горбунов | Основная цель любого закона - это установление правовых оснований, закрепление целей, принципов и способов регулирования правоотношений, существующих или возникающих между их участниками в тех или иных сферах жизнедеятельности общества. Естественно, при условии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Принятый закон не является исключением. Главное, повторюсь, именно комплексный подход к вопросам противодействия терроризму. Необходимо вовлечь в этот процесс все государственные органы, органы местного самоуправления, организации, граждан и бизнес. Нужно предоставить им соответствующие полномочия, что позволит выстроить действенную государственную систему упреждающего реагирования на кризисные ситуации, возникающие из-за действий террористов. Россия в этом смысле не единственная страна, кто практикует такой подход. Начиная с 2001 года в большинстве зарубежных государств также постоянно совершенствуется законодательство по вопросам противодействия терроризму.
РГ | Но на Западе нас нередко критикуют, стоит выйти очередному нормативному акту об ужесточении борьбы с терроризмом, об изменении правил проведения контртеррористических операций или об усилении силовых структур. Не опасаетесь, что и на сей раз будет такая же реакция?
Горбунов | На мой взгляд, здесь налицо политика двойных стандартов. Говорят об ущемлении демократии в России, а у себя, понимая всю значимость угроз терроризма, предоставляют специальным и полицейским службам почти неограниченные полномочия, связанные с ограничениями прав и свобод граждан. Зачастую это делается лишь по подозрению тех или иных лиц в причастности к террористической или экстремистской деятельности. Например, через возможности мобильной связи контролировать местонахождение граждан, прослушивать их переговоры без санкции суда, проводить перлюстрацию обычной и электронной почты, получать доступ к банковским счетам граждан, задерживать их и содержать под стражей в превентивном порядке без решения суда в течение длительного срока, одновременно ограничивая в переписке и личном общении.
При этом по отношению к лицам, не являющимся гражданами страны, меры и ограничения могут быть еще жестче - длительные сроки заключения без предъявления обвинения, например, как это происходит в Гуантанамо.
У нас в стране закреплен конституционный принцип равенства иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации в области прав человека.
РГ | Все ли проблемы в области противодействия терроризму позволит решить новый закон?
Горбунов | Ни один нормативный акт сам по себе не решает всех проблем. Как правило, работоспособность той или иной нормы права оценивается на основе правоприменительной практики. Вполне возможно, что по прошествии времени мы увидим сильные и слабые стороны этого закона. Станет ясно, что надо скорректировать, чтобы обеспечить эффективное решение задач. Противодействие терроризму - живой и развивающийся процесс. Меняют тактику и методы действия террористы, совершенствуем и мы законы и методы борьбы с ними.
Кроме того, результативность решения проблем зависит также от организации деятельности в этом направлении, основу которой составляют подзаконные акты. Сейчас мы работаем над этой проблемой.
В целом же закон создает для государственных органов и органов местного самоуправления правовые и организационные механизмы, позволяющие в рамках вертикально интегрированной государственной системы противостоять терроризму и препятствовать его распространению посредством согласованных действий во всех направлениях и областях.
В то же время еще много вопросов предстоит решить. Речь о внесении изменений в законодательные акты РФ, о подготовке новых документов. Например, по вопросам антитеррористической защищенности объектов жизнеобеспечения, энергетики, транспорта и связи, социально-культурной сферы. Должны быть установлены минимальный набор обязательных требований по антитеррористической защите таких объектов, соответствующие обязательства собственников объектов, разработаны меры безопасности критически важных объектов инфраструктуры.
РГ | Какие новации в принятом законе вы могли бы отметить?
Горбунов | Закон логически развивает и дополняет правовую основу противодействия терроризму, а также вводит в законодательство новые нормы. Государство приняло на себя определенные обязательства в связи с ратификацией международных договоров и требований последних антитеррористических резолюций Совета Безопасности ООН.
К числу наиболее значимых новаций закона я бы отнес четыре.
Закрепляется роль Федеральной службы безопасности как основного субъекта борьбы с терроризмом, для чего в законе о ФСБ борьба с терроризмом установлена в качестве самостоятельного направления. Статья 12 УК РФ дополнена положениями, согласно которым Российская Федерация устанавливает свою юрисдикцию в отношении преступлений, совершенных ее гражданами или иными лицами, постоянно проживающими в РФ, вне зависимости от места совершения преступлений. Это соответствует нашим обязательствам, связанным с ратификацией конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма.Такие субъекты подлежат уголовной ответственности, за исключением случаев, когда в отношении них имеется вступившее в законную силу решение суда иностранного государства. Такой подход присутствует в законодательстве большинства иностранных государств, например, США, Франции, Испании. Одновременно введена новая статья 205.2 - "Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма", которая криминализирует публичные призывы к осуществлению терроризма и публичное оправдание терроризма, что также обусловлено необходимостью выполнения требований международных документов. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ закрепляется институт заочного осуждения лиц, причастных к терроризму, в случае, когда такие лица находятся вне пределов территории России и (или) уклоняются от явки в суд. Такой институт существует во многих зарубежных государствах и успешно применяется. При этом в соответствии с международной практикой заочного осуждения в УПК России установлено, что участие защитника в заочном судебном разбирательстве обязательно. Защитник приглашается подсудимым, а при отсутствии такового суд сам принимает меры к его назначению.
В случае, если появляется возможность рассмотреть уголовное дело в присутствии осужденного, приговор или определение суда, вынесенные заочно, по ходатайству осужденного или его защитника отменяются в порядке надзора. Судебное разбирательство в таком случае производится с самого начала в обычном порядке.
РГ | Как повлияет новый закон на деятельность СМИ в условиях проведения контртеррористической операции?
Горбунов | Незначительно, поскольку закон не ограничивает конституционное право на поиск, получение и распространение информации. Законом лишь установлено, что порядок сбора информации журналистами на территории или объекте проведения контртеррористической операции определяется руководителем этой операции. Норма в первую очередь направлена на обеспечение безопасности журналистов, освещающих контртеррористическую операцию, либо при проведении специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий по пресечению террористического акта.
Единственным, и на мой взгляд, справедливым требованием к представителям СМИ является требование о том, чтобы публикации в открытой печати не препятствовали проведению контртеррористической операции, не раскрывали сведения о специальных средствах, технических приемах и тактике проведения такой операции, не стали причиной нарушения прав и законных интересов лиц, пострадавших от террористического акта или участвующих в проведении такой операции.
Вместе с тем для обеспечения соблюдения установленных требований в качестве защитной, а не карательной меры Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена возможность привлечения СМИ к административной ответственности.
РГ | Как вы могли бы прокомментировать изменения, внесенные в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации?
Горбунов | Хотел бы сразу сказать, что внесенные в УК РФ изменения обусловлены преимущественно требованиями международных договоров, уже ратифицированных Российской Федерацией, а также готовящихся к ратификации.
Например, в статье 37 УК уточняется положение, в соответствии с которым защита личности и прав обороняющегося или других лиц, интересов общества или государства от террористического акта и иных общественно опасных посягательств, в том числе путем причинения вреда, является не только правом гражданина, но и обязанностью сотрудников государственных органов.
Вводится новая глава 15.1 "Конфискация имущества", как мера уголовно-правового характера, в соответствии с которой только по судебному решению к лицу, осужденному за одно из преступлений, перечисленных в статье 104.1, может быть применена конфискация имущества.
При этом конфискации подлежит не только имущество, непосредственно связанное с преступлением (доходы, средства, орудия и т.п.) или используемое для финансирования терроризма, организованной группы или незаконного вооруженного формирования, но и доходы от использования такого имущества. Следует отметить, что эта тема вызвала живой интерес в депутатском корпусе и обществе, стала предметом горячих споров и дискуссий. Тем не менее все признали, что такое нововведение может стать серьезным ударом по инфраструктуре терроризма, лишая его источников материальной и финансовой подпитки. Поэтому после многочисленных обсуждений законодателями было найдено взаимоприемлемое решение по нормативному регулированию данных вопросов не только в Уголовном кодексе, но и в УПК, регламентирующем порядок уголовного судопроизводства. Вносимые изменения направлены на совершенствование процедур, применяемых на различных стадиях процесса.
В частности, уточняются процессуальные моменты, связанные с конфискацией имущества. Создается механизм, определяющий порядок изъятия имущества, которое впоследствии может быть конфисковано, корректируются нормы, связанные с доказыванием и судебным рассмотрением уголовного дела в части решения вопроса о конфискации имущества.
Одновременно УПК РФ дополняется новыми формами процессуальных документов, необходимых для наложения ареста на имущество в случаях, не терпящих отлагательства.
Рядом статьей регламентирована процедура заочного осуждения лица, причастного к терроризму и вынесения ему приговора.
Полагаю, что такой приговор о признании лица виновным в совершении террористического акта или иного тяжкого преступления против интересов Российской Федерации или ее граждан позволит также повысить значимость запроса о выдаче осужденного, в случае, если это лицо находится вне пределов территории Российской Федерации.
РГ | Что с принятием закона изменится в государственной системе мер противодействия терроризму?
Горбунов | На мой взгляд, закон создает дополнительные возможности для всех уровней исполнительной власти, так как предоставляет право в рамках их компетенции организовывать, осуществлять и участвовать в мероприятиях, проводимых в целях профилактики терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма. Думается, что политические партии, общественные объединения и религиозные организации, а также бизнес тоже не останутся в стороне.
Одновременно закон позволяет более эффективно противостоять финансированию терроризма. Формируются механизмы, реализация которых государственными органами на практике приведет к сокращению материальной основы терроризма, сокращению финансовых потоков, подпитывающих терроризм и использования для этих целей средств, добытых в результате совершения преступлений. Ведь не секрет, что зачастую террористический акт за вознаграждение совершают люди из малообеспеченных слоев населения.
Такой подход будет способствовать распространению международных стандартов в сфере борьбы с финансированием терроризма, разработке и проведению совместных мероприятий с учетом особенностей региона и компетенции финансовых разведок, координации программ сотрудничества и технического содействия, в том числе с международными и региональными организациями, а также обмену опытом противодействия финансированию терроризма.
РГ | Как скажется закон на рядовых гражданах и сотрудниках государственных структур?
Горбунов | Любой закон в определенной мере влияет на личность, общество и государство. Что касается этого закона, то он впрямую направлен на защиту интересов граждан. Одновременно закон устанавливает обязанность граждан при проведении контртеррористических операций не нарушать правового режима этой операции и не препятствовать ее проведению, а также выполнять законные требования лиц, проводящих такую операцию, вводя при этом механизмы контроля и надзора за деятельностью государственных структур и их должностных лиц, чтобы не допустить не основанного на праве ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина и не допустить причинения вреда их законным интересам. И в этом, я полагаю, заслуга наших законодателей, которые отстаивают права своих избирателей.
Сотрудникам государственных структур, а точнее военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и участвующим или участвовавшим в проведении контртеррористической операции, по их выбору положенные им дополнительные сутки отдыха могут быть заменены выплатой денежной компенсации в порядке, определяемом руководителем соответствующего органа.
РГ | А что нового привнесет закон в деятельность органов безопасности?
Горбунов | Как уже говорилось, закон закрепляет за ними главенствующую роль в борьбе с терроризмом, и в этой связи Федеральный закон "О федеральной службе безопасности" дополняется новой статьей 91 "Борьба с терроризмом", раскрывающей содержание этого направления.
Согласно ей борьба с терроризмом осуществляется органами безопасности и их должностными лицами в целях выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования террористических актов посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий по основаниям, закрепленным в законе.
В новой редакции излагается статья 9 "Контрразведывательная деятельность" и в ней уточняется определение контрразведывательной деятельности, которая осуществляется органами безопасности и их должностными лицами посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, а также уточняется перечень оснований для проведения контрразведывательных мероприятий, который может быть изменен или дополнен только федеральным законом.
Закрепляется, что результаты контрразведывательных мероприятий и мероприятий по борьбе с терроризмом, связанных с возможным ограничением отдельных прав граждан, могут быть использованы в уголовном судопроизводстве в порядке, установленном для использования результатов оперативно-розыскной деятельности, а также регламентируется порядок их проведения.
С учетом положений Федерального закона "О противодействии терроризму" в законе установлено, что президент РФ вправе принять решение об использовании подразделений специального назначения органов безопасности против находящихся за пределами территории Российской Федерации террористов и (или) их баз для устранения угрозы безопасности Российской Федерации.
Данный подход основывается на международной практике, идущей по пути постулирования неотвратимости наказания для любого лица, совершившего террористический акт, и положениях статьи 51 Устава Организации Объединенных Наций о неотъемлемом праве любого государства на индивидуальную или коллективную самооборону.
РГ | Как соотносятся положения принятого закона и нормы международного права?
Горбунов | Как я уже упоминал, при подготовке закона учитывались требования и положения самых разнообразных международных и зарубежных правовых документов, начиная от универсальных конвенций по вопросам борьбы с различными проявлениями терроризма и заканчивая отдельными нормами законодательства иностранных государств и практикой их применения. При этом особое внимание уделялось соблюдению прав и свобод человека и гражданина, закрепленных как во Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 года, так и в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года.
В Федеральном законе "О федеральной службе безопасности" дополнительно закреплено, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за законностью при проведении органами безопасности контрразведывательных мероприятий и мероприятий по борьбе с терроризмом, хотя это и повторяет нормы Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", что некорректно с точки зрения юридической техники. Но так решил законодатель, чтобы, наверное, надзор был эффективнее.
РГ | В связи с этим, как развивается международное сотрудничество в данной сфере?
Горбунов | Международное сотрудничество России и, в частности, ФСБ России в настоящее время развивается и укрепляется в самых различных направлениях. Представители службы с целью обмена информацией как на двухсторонней, так и на многосторонней основе в рамках СНГ, ШОС и других международных структур, поддерживают рабочие контакты со многими правоохранительными органами и специальными службами иностранных государств, участвуют в различных международных встречах, конференциях и семинарах, посвященных вопросам противодействия терроризму.
ФСБ России является инициатором проведения международных совещаний руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов иностранных государств-партнеров ФСБ, проводящихся с 2002 года и ставших уже регулярными. Это мероприятие получило поддержку Контртеррористического комитета Совета Безопасности ООН как важный механизм объединения усилий мирового сообщества спецслужб и правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
Очередное, пятое совещание, проходило 15-16 июня сего года в Казани. В ходе совещания его участники обсудили вопросы укрепления международного взаимодействия в противодействии терроризму с учетом новых вызовов и угроз мировой безопасности, противодействия распространению религиозного экстремизма, совершенствования системы информационного обмена данными о лицах и организациях, причастных к экстремистской и террористической деятельности, а также пути расширения взаимодействия в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. Были проанализированы результаты совместных мероприятий по обеспечению безопасности крупных международных мероприятий, в частности, саммита АТЭС в Пусане (2005 г.) и зимней Олимпиады в Турине (2006 г.).
РГ | Как вы реально оцениваете перспективы в области борьбы с терроризмом в России? Даже спросил бы более прямолинейно - ждать нам новых терактов или есть надежда на спокойствие?
Горбунов | Ни одно государство в настоящее время не может гарантировать, что оно полностью защищено. Но при единении всех в противодействии этому злу возможность совершения террористических актов снижается. Сегодня спецслужбы делают все от них зависящее. Создан Национальный антитеррористический комитет. И хоть произошло это недавно, он быстро наращивает усилия.
В прессе широко комментируется обращение председателя Национального антитеррористического комитета к участникам незаконных вооруженных формирований, действующих на территории Северо-Кавказского региона, вступить в переговоры с представителями законной власти в Чеченской Республике или с федеральными властями и под гарантии объективного и непредвзятого рассмотрения всех обстоятельств деятельности им предлагается прекратить участие в бандах, сложить оружие, и перейти на сторону народа. На вчерашний день более 100 человек сложили оружие и этот процесс, как мне представляется, будет продолжаться, поскольку действие акции, уже названной журналистами амнистией, продлено до 30 сентября.
Одновременно с этим на прошедшем заседании Комитета был одобрен проект постановления об объявлении амнистии, который будет рассмотрен Государственной Думой на одном из ее первых заседаний осенней сессии в первоочередном порядке.