На днях в Государственной Думе должно состояться второе, решающее чтение закона об автономных учреждениях (АУ). Новая форма хозяйствования бюджетных учреждений существенно ослабит финансовую опеку государства и позволит театрам, музеям, вузам распоряжаться заработанным самостоятельно. Но не окажутся ли риски существеннее выгод и не кончится ли затея гибелью тех, у кого существенных доходов отродясь не было? Дискуссии шли все лето, особенно после того, как "Российская газета", единственная из всех СМИ, дала возможность развернуто высказаться и сторонникам, и противникам новшества. Что стало с документом перед вторым чтением? Мы попросили ответить на этот вопрос его разработчиков: заместителя министра экономического развития и торговли Андрея Шаронова и руководителей комитетов Госдумы Павла Крашенинникова и Андрея Исаева.
Андрей Шаронов: Опасений больше нет
| ИНИЦИАТИВА |
Андрей Шаронов | Скажу главное: мы стараемся сохранить дух закона - государство увеличивает финансовую самостоятельность организаций, работающих в социальной сфере (за исключением организаций здравоохранения - это предмет другого закона). Это выражается в том, что государство не контролирует текущую хозяйственную деятельность, а работает в рамках государственного заказа, который предполагает оплату за конечный объем услуг. При этом снижается ответственность государства перед конкретными учреждениями, в частности по их обязательствам.
На сегодняшний день нам практически полностью удалось снять опасения представителей ряда бюджетных учреждений, которые они высказывали после первого чтения.
РГ | Помнится, бюджетники раскололись на два лагеря: одни - против, другие - за. Теперь это противостояние снято?
Шаронов | Да, снято. В администрации президента прошло совещание, в котором участвовали представители науки, культуры, образования и искусства. По его итогам однозначно прозвучало: да, мы принимаем этот закон.
Понятно, в чем была суть разногласий: одни хотели получить побольше самостоятельности, но сохранить государственные "помочи". А другие сказали: если уж уходить, так насовсем. Этих двух крайностей мы собираемся избежать. В частности, несмотря на изменение статуса (из бюджетного в автономное), учреждение все равно остается государственным или муниципальным. Учреждения сохраняют право получать государственный заказ. Правда, теперь он не гарантируется точно в тех объемах, которые были, он может быть больше или меньше. Появляется элемент конкуренции. Кто предлагает потребителю услуги более качественные, тот получает больший заказ.
РГ | Была еще третья группа недовольных: тех, кого или не захотели, или забыли включить в число претендентов на право стать автономными. Среди забытых оказались и государственные СМИ, причем разработчики законопроекта на "Совете экспертов" в "РГ" уверяли, что прессу просто "забыли", что достаточно вписать в проект слово "пресса", и все.
Шаронов | Дело в том, что СМИ не оказывают населению услуг. А на мой взгляд, существенным признаком автономного учреждения является именно оказание услуг непосредственно населению. Государство формирует заказ по оказанию услуг конкретного объема и качества и оплачивает их стоимость. В этом смысле СМИ - это все-таки "другой жанр".
РГ | Как преодолевались разногласия с другими федеральными министерствами, и прежде всего минфином, который видел прямые бюджетные риски от реализации реформы?
Шаронов | У минфина был ряд разногласий с нашим министерством, которые мы сняли. Первое разногласие касалось не только минфина, об этом говорили многие. Является ли изменение типа учреждения (с бюджетного на автономное) "преобразованием" - в терминах Гражданского кодекса? Юридическая наука вынесла суждение, что не является. Учреждение остается государственным или муниципальным, поэтому не возникает проблем правопреемственности, которые многих пугали.
Второе разногласие, уже непосредственно с минфином, касалось контроля за бюджетными средствами при установлении оплаты задания собственником. Нам удалось показать, что существующее правило контроля сохраняется полностью. Если государство заключает с учреждением гражданско-правовой договор, оно может в рамках этого договора отстаивать свои права и отслеживать выполнение задания.
Третье разногласие касалось наблюдательных советов. Договорились, что наблюдательный совет не будет иметь властных полномочий, и это важно. Он не будет подменять собственника или учредителя, с одной стороны, и администратора, директора учреждения- с другой. Он также не заменяет научных, творческих и прочих советов, которые будут работать, как работали. В то же время за наблюдательным советом закрепляется ряд полномочий, в том числе контроль за сделками.
Наконец, снят вопрос о судьбе доходов, получаемых автономными учреждениями. Мы отстояли свою позицию. Если сказано "а", надо сказать "б". Коли мы называем учреждение "автономным", не надо контролировать те доходы, которые они получают от своей коммерческой деятельности.
РГ | Кстати, об имуществе... Многие говорили, что государство при преобразовании отнимет все с его точки зрения лишнее, например гостиницу при музее: а зачем, мол, она ему нужна? А музей ее сам построил на свои деньги.
Шаронов | Вопрос о том, может ли собственник, то есть государство, изъять имущество, которое не используется, используется в неуставных или не является необходимым для реализации уставных целей, был в самом деле самым острым. Бюджетные учреждения опасались, что реформа послужит поводом отобрать имущество, и некоторые называли это даже "тайной приватизацией бюджетной сферы".
Ответа два. Первый состоит в том, что и сегодня у собственника есть полномочия, установленные Гражданским кодексом, в любой момент изъять любое имущество. А учреждение вправе оспорить этот шаг, в том числе по суду, доказав, что изымается имущество, которое действительно необходимо для уставной деятельности. Так, в Москве одному театру удалось успешно оспорить действия учредителя. Этот порядок есть сейчас, он сохранится и впредь.
Второй ответ состоит в том, что мы внесем в закон поправку, которая запретит изымать имущество в момент преобразования. Если вы хотите это сделать, пожалуйста, до или после. Воспользоваться "случаем" мы не дадим.
РГ | Вы упомянули наблюдательные советы. Читая проект после первого чтения, потенциальные спонсоры вузов (прежде всего представители бизнеса, нуждающиеся в конкретных специалистах) обнаружили, что в нем победила позиция ректоров: деньги давай и уходи, а в наблюдательном совете можешь посидеть для красоты. Что в итоге?
Шаронов | Дело в том, что это тема другого закона - о целевом капитале, когда жертвователи дают деньги, получая инструменты для контроля за ними. Но мне кажется, что если речь идет о подготовке специалистов для своего бизнеса, новых законов вообще не нужно, достаточно существующих. Вы можете заключить гражданско-правовой договор с учебным учреждением, прописав в нем требования к подготовке специалистов, вплоть до набора предметов и сроков. Преобразование в автономные учреждения мало что добавит, потому что все образовательные учреждения уже имеют право предоставлять платные услуги.
РГ | Когда заработает закон?
Шаронов | Закон вступит в силу через 2 месяца после официального опубликования, то есть желающие могут затеять преобразование уже в этом году.
Павел Крашенинников: Реформа без "колхоза"
| НЮАНСЫ |
Павел Крашенинников | Настроения зависят от того, какова степень информированности. Мы пробили очень принципиальную вещь, что при реформировании бюджетного учреждения, при преобразовании его в автономное необходимо согласие самого бюджетного учреждения. Это очень важно. Эту норму предлагали сами представители учреждений культуры и образования, и она учтена.
РГ | Кому форма автономного учреждения подходит больше - тем, кто умеет зарабатывать сам, или тем, у кого лишних доходов нет и не предвидится?
Крашенинников | Безусловно, эта форма подходит для вновь созданных автономных учреждений. Она также подходит для тех бюджетных учреждений, которые могут зарабатывать сами. Мы знаем, что есть учреждения, у которых заработки на 70-80 процентов состоят из привлеченных средств - им, конечно, реформа крайне выгодна. Хотя понятно, что любой новый документ всеми воспринимается с некой опаской. Но мы же не говорим о том, что будем вводить этот закон с момента публикации. Будет дан определенный промежуток времени для того, чтобы закон вступил в силу, чтобы все с ним ознакомились. И решение, как я уже говорил, будет приниматься все-таки с согласия конкретного учреждения.
Но понятно, что если некий районный музей принимает в день по одному посетителю и больше посетителей у него не будет, то его преобразование в автономное учреждение даст плохой результат.
РГ | Вы дважды упомянули о "примате доброй воли" самого учреждения в преобразовании. Но "по жизни" не будет ли так, что собственник начнет провоцировать учреждение к реформе, чтобы сбросить с себя все заботы?
Крашенинников | Реально такой сценарий маловероятен. Если все-таки подобные процессы будут идти, то решение нужно будет принимать особое по каждому учреждению. А не так, как говорят некоторые: откроют, мол, шлюз, все сбросят и разбирайтесь, как хотите. Нет, закон не стимулирует собственника к такому поведению. Он прописывает процедуру принятия решений, но не предполагает, что собственник, что захотел, то и сделал.
РГ | Ведомство г-на Зурабова заявило, что реформирование пагубно для медицины, хотя мы имеем множество писем от главных врачей, которые с цифрами доказывают, что могут стать АУ. Почему к медицине не был применен такой подход: кто может - реформируется, кто, как говорит г-н Зурабов, погибнет - нет?
Крашенинников | Когда законопроект был внесен, его концепция сразу была установлена так, что учреждений здравоохранения в нем не будет. Делать поправку, изменяющую концепцию, во втором чтении мы просто не имеем права, это будет нарушение нашего регламента. Мы этот вопрос обсуждали, но не имели права делать то, чего делать нельзя.
РГ | Вероятно, можно будет поправить закон после его принятия?
Крашенинников | После - да, теоретически поправки можно внести в любой закон.
РГ | Занятная история случилась с государственными и муниципальными СМИ. Минэкономразвития сначала уверяло, что СМИ "подразумеваются" в законе, теперь там говорят, что СМИ оказывают "принципиально иной вид услуг" и реформированы не будут. Ваша позиция?
Крашенинников | Мне кажется, что пресса вполне подпадает под этот закон. В законопроекте описываются образовательные и научные учреждения, например, и если мы имеем образовательный или научный журнал, то я не вижу препятствий стать и ему автономным учреждением. Я бы не стал говорить, что этот закон в принципе написан не для прессы.
Мы не даем излишней детализации, мы обозначаем направление. Скажем, есть учреждения, занятые добычей нефти и газа. О них в законопроекте тоже ни строчки, но это не значит, что они не имеют права стать автономными, если они, скажем, занимаются научными разработками. Если конкретное СМИ докажет свою позицию - почему бы нет?
РГ | Им придется доказывать это в ходе реализации закона?
Крашенинников | Да.
Андрей Исаев: Когда потерялся, кричи "АУ"
| ПЕРСПЕКТИВЫ |
Без этого вопроса не обходилось ни одно пленарное заседание осенней сессии Госдумы, начавшейся две недели назад. В дискуссию кроме парламентариев вовлечены школьные учителя, работники культуры, члены Общественной палаты, Совет ректоров вузов, профсоюзы. Некоторые наблюдатели находят ситуацию парадоксальной. Все те, кто недавно жаловался на недостаток свободы, не позволяющий эффективно распоряжаться тем, что имеют, теперь, когда свобода обещана, готовы от нее отказаться, чтобы не потерять то, что имеют. Почему? За комментариями "РГ" обратилась к Андрею Исаеву, председателю думского Комитета по труду и социальной политике, поскольку именно социальной сферы в большей степени коснутся грядущие преобразования.
Российская газета | Андрей Константинович, почему так много споров вокруг этого законопроекта?
Андрей Исаев | Действительно, у части российского общества предполагаемые преобразования государственных и муниципальных учреждений в автономные вызвали непонимание и опасения. Люди увидели в законопроекте, принятом Думой в первом чтении 6 июня нынешнего года, угрозу для государственной собственности. Они считали, что эта собственность будет приватизирована, опасались, что в частные руки уйдут и будут распроданы общенациональные культурные ценности. Хотя даже в первоначальном варианте законопроекта ни о какой приватизации муниципальных и государственных учреждений речи не идет. Просто появляется новый тип учреждений - автономные. Они будут действовать наравне с существующими государственными и муниципальными учреждениями, но обладать большей свободой в отношении переданного им имущества и в реализации поставленных перед ними целей.
РГ | Однако высказывались опасения, что такие учреждения будут лишены государственной поддержки, а потому все их услуги станут платными, что преобразования будут носить принудительный характер - в статус автономных будут переводить, не спрашивая на то согласия коллектива учреждения.
Исаев | Сейчас найдены решения, исключающие все риски.
РГ | Значит, опасаться не надо?
Исаев | И прежде многие опасения были надуманными, а теперь они просто излишни.
РГ | Почему?
Исаев | Потому что предполагается, что ко второму чтению в законопроект будут внесены поправки. Во-первых, мы зафиксировали, что преобразования государственного или муниципального учреждения в автономное можно осуществлять только добровольно, по инициативе и с согласия коллектива самого учреждения. Решение о преобразовании может быть принято только высшим коллегиальным органом учреждения. То есть не руководитель персонально будет решать, а высший коллегиальный орган. В вузе, к примеру, это ученый совет. К тому же в учебных заведениях в соответствии с законом об образовании поправки в устав должны приниматься конференцией работников. Так что, если ученый совет примет решение о преобразовании, утверждаться оно будет на конференции работников. Отдельной поправкой установлено, что при преобразовании учреждения в автономное не допускается передача принадлежащих ему собственности, а также денежных средств. Преобразование не может осуществляться в ущерб учреждению и препятствовать его конституционной деятельности, связанной с предоставлением услуг, в частности в сфере образования. Таким образом, о перепрофилировании не может быть и речи. Законопроект не ущемляет интересы образовательных учреждений. Но и для учащихся также ничего в худшую сторону не меняется. Меняется лишь форма отношений между государством и автономным учреждением.
РГ | Что же хорошего в автономных учреждениях, если, судя по вашему комментарию, никаких революционных перемен они не несут? А где же обещанная свобода?
Исаев | Новый статус даст гораздо больше самостоятельности школам, вузам и другим учреждениям. Как вы знаете, сейчас у нас существует система сметного финансирования подобного рода учреждений. Это значит, что оно практически не зависит от результатов деятельности. Учебное заведение может быть хорошим, а может быть плохим. В одном дается хорошее образование, в другом - плохое. Но тем не менее и то, и другое будет получать примерно одинаковые средства из федерального или регионального бюджета. АУ дает возможность перейти на иной принцип финансирования. Автономное учреждение будет финансироваться не сметно, не по количеству посещений, не по валовому показателю, а по реально оказываемым услугам. В данном случае учреждение получает государственный заказ на оказание определенных услуг и деньги на его реализацию. Но сверх этого заказа учреждение получает право заниматься собственной хозяйственной деятельностью, оказывать дополнительные услуги, открывать коммерческие отделения. Причем средства, которые оно зарабатывает таким образом, не могут быть изъяты. То есть у учреждения появляются дополнительные возможности для своего развития.
РГ | Этот тот самый социальный заказ, о необходимости которого так много говорят с надеждой, что он и детские передачи вернет на телевидение, и литературные журналы избавит от рекламы?
Исаев | Это первый шаг в этом направлении. Но еще автономные учреждения - это и высвобождение инициативы. Потому что сейчас большое число преподавателей занимаются репетиторством, можно сказать, подпольно, не платя налоги с этого вида заработка и стесняясь в нем признаться. Статус автономного учреждения позволит легализовать этот труд. Чтобы люди могли работать на вполне законной основе, с учетом определенных гарантий клиентам, пользующимся этими услугами, и не боялись получать соответствующие доходы.
РГ | А какие конкретно учреждения могут получить автономию?
Исаев | Спортивные, учреждения культуры, детские сады.
РГ | А поликлиники?
Исаев | Нет. Поскольку в проекте закона специально оговорено, что учреждения здравоохранения не подлежат преобразованию в автономные.
РГ | Значит, опасения сняты и вы считаете, что закон может быть принят?
Исаев | И очень важно подчеркнуть, что второму чтению предшествовали переговоры с Российским профсоюзом работников образования и науки. И мы достигли соглашения, которым сняли все проблемы.