Ушло в минус
Начнем с того, что нынешний бюджет (как и вся бюджетная трехлетка на 2007-2009 годы) формируется в условиях несколько иных, чем те, из которых исходили разработчики, создавая бюджеты предшествующих лет. И на то есть свои причины. В последнее время обозначились признаки исчерпанности интенсивного экспорто-ориентированного роста. С одной стороны, это связано с экспансией конкурирующего импорта, усиливающейся по мере укрепления рубля, с другой - со снижением динамики сырьевого экспорта, ожидаемой стабилизации или даже снижением мировых цен на нефть.
Вот почему относительно высокие темпы экономического роста (5,8-6 процентов в течение 2007-2009 годов), зафиксированные в прогнозе социально-экономического развития, означают скорее "горизонт возможного", чем наиболее вероятную траекторию. Сохранение же чисто инерционного развития чревато снижением темпов до 5-5,5 процента.
Во-вторых, ухудшается ситуация в налоговой сфере, прежде всего с НДС. Хотя тревожный звонок прозвенел еще несколько лет назад, проблема продолжает обостряться.
Наша справка
В последнее время общий рост поступлений НДС в бюджет маскирует негативную тенденцию ухудшения ситуации в сфере его администрирования.
В частности, об этом свидетельствует рост доли налоговых вычетов и возмещения по экспорту в начисленном НДС. В 2005 году она составила уже 90 процентов против 85 процентов в 2002 году.
При сохранении сложившейся тенденции ускоренного роста налоговых вычетов и возмещений по НДС (чему объективно способствуют налоговые новации, особенно переход экспортеров на "единую декларацию" по НДС) уже к 2013 году сумма налоговых вычетов и возмещений достигнет общего объема начисленного налога.
Очевидно, существенная часть возросших налоговых вычетов и возмещений не что иное как последствия уклонения от налога. Об этом косвенно свидетельствует значительное превышение объема материальных затрат в производстве экспортной продукции по отчетам налогоплательщиков над соответствующими показателями Росстата. В 2005 году потери бюджета от избыточного возмещения НДС, связанного только с действием этого фактора, оцениваются в 133 миллиарда рублей.
Другая кризисная зона - единый социальный налог (ЕСН). Против ожиданий, снижение ставки этого налога не сопровождалось компенсирующим ростом собираемости. Соответственно, возник значительный дефицит Пенсионного фонда, который потерял связь с источниками формирования и стал в критической степени зависеть от подкрепления из федерального бюджета.
Наконец, за последние десять-пятнадцать лет сформировался значительный социальный долг. Прежде всего речь идет о низком уровне заработной платы в бюджетных учреждениях, а также пенсий. Отсюда жесткая необходимость кардинального повышения финансирования социальной сферы и пенсионной системы.
Акценты смещаются
Реакцией на эти и другие проблемы стало существенное изменение подхода к бюджетной политике, которое и воплощено в проекте федерального бюджета.
Важнейший его элемент - перенос центра тяжести с налоговой реформы к управлению непроцентными расходами бюджета в интересах стимулирования роста. Фактически идет переход от пассивного бюджета, подстраивающегося к макроэкономической ситуации (и прежде всего - мировым ценам на нефть), к активному, направленному на обеспечение структурных изменений стимулированию экономического роста и развития социальной сферы.
Прежде формулу бюджетной политики (в части, направленной на стимулирование экономики) можно было определить как совокупность четырех элементов:
- снижение налоговой нагрузки, расширяющее располагаемые доходы компаний;
- поддержка макроэкономической стабильности (снижение инфляции) за счет стерилизации "нефтедолларовой" эмиссии в Стабилизационном фонде;
- "точечное" решение отдельных острых проблем за счет государственных инвестиций;
- поддержание социальных институтов за счет повышения заработной платы в бюджетном секторе и расширения трансфертов субфедеральным бюджетам.
Сегодня акценты смещаются. Формулу бюджетной политики в среднесрочной перспективе можно описать следующим образом.
Первое. Расширение государственных инвестиций, в том числе в рамках реализации масштабных проектов, которые будут направлены на расшивку "узких мест" в инфраструктуре и поддержку конкурентоспособности высокотехнологичных секторов.
Второе. Создание финансовых институтов развития, обеспечивающих взаимодействие государства и бизнеса в реализации проектов (речь о Государственной корпорации развития, системе негосударственных венчурных фондов, опирающихся на поддержку Российской венчурной компании).
Третье. Расширенное финансирование социальных институтов. С одной стороны, повышение заработной платы в бюджетном секторе (на 15 процентов), с другой - реализация национальных проектов, которые через концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях (прежде всего в сфере образования и здравоохранения) должны обеспечить создание сети институтов, оказывающих качественные социальные услуги.
Отметим, что здесь наметился переход от традиционного подхода, заключающегося в крайне неэффективных попытках поддержать всю сеть социальных учреждений, к концентрации ресурсов для решения ограниченного круга приоритетных задач. Это, с одной стороны, означает неизбежность реформирования в перспективе сети бюджетных учреждений, с другой - создает возможность для повышения требований и к самим учреждениям бюджетной сети, и к персоналу, занятому в них.
В то же время с переходом к трехлетнему бюджетному планированию появляются предпосылки для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), то есть на достижение конкретных параметров развития в тех или иных сферах. Правда, полномасштабный переход к БОР в бюджете-2007 реализован в основном лишь в двух отраслях - образовании и здравоохранении, где прописаны ожидаемые конкретные социальные итоги бюджетных расходов.
Пятое. Инвестиционно-ориентированная налоговая реформа. Предполагается реализовать комплекс мер в области налогообложения добавленной стоимости и прибыли, стимулирующий инвестиционную и инновационную деятельность, а также реформу НДПИ, направленную на более полное освоение месторождений, находящихся в начальной и в завершающей фазах разработки. В этом принципиальное отличие от предыдущего этапа налоговой реформы, предусматривавшего крупномасштабные меры по "фронтальному" снижению налоговой нагрузки на бизнес.
Шестое. Сдерживание инфляции через сохранение нынешнего порядка формирования Стабилизационного фонда.
В результате, согласно бюджетным расчетам, возникнет следующий эффект: если доходная база федерального бюджета в ближайшие три года останется примерно на уровне 2006 года (порядка 110 процентов к 2005 году в реальном выражении), то непроцентные расходы будут постоянно увеличиваться и в 2009 году превысят уровень 2005 года почти в полтора раза.
Отчасти это "эффект базы", то есть ситуации, сложившейся в прошлом году, когда интенсивный рост доходов в значительной степени трансформировался в расширение остатков на счетах, а не в рост непроцентных расходов. Соответственно, в перспективе сбалансированность бюджета сохранится даже в условиях опережающего роста расходов по сравнению с доходами.
В результате запланированных новаций существенно изменится структура факторов экономического роста.
Снижение мировых цен на нефть, замедление физических объемов сырьевого экспорта плюс ускоренный рост импорта приведут к снижению до нуля в среднесрочной перспективе вклада внешнего фактора (чистого экспорта - экспорт минус импорт) в прирост ВВП (2005 и 2006 годы - 14 процентов ВВП, 2009 год - 0).
Однако в значительной мере благодаря расширению государственных расходов этот эффект может быть скомпенсирован. В результате ускоренного роста доходов населения (в том числе обусловленного повышением оплаты труда в бюджетном секторе) сохранится интенсивный рост товарооборота. Соответственно доля конечного потребления домашних хозяйств увеличится: с 47 процентов ВВП в настоящее время до 53 процентов в 2009 году. А доля конечного потребления государственных учреждений возрастет с 16,5 процента ВВП до 20 процентов.
Необходимо отметить, что в полной мере макроэкономический эффект от бюджетных инвестиций может быть достигнут лишь в среднесрочной перспективе. В первую очередь это относится к реализации проектов в области высоких технологий, развития инфраструктуры, модернизации гражданской авиации.
Доходы
В среднесрочной перспективе доходы федерального бюджета по отношению к ВВП будут уменьшаться.
В то же время в следующие три года возникнут дополнительные факторы, которые обусловят сокращение доходов бюджета, прежде всего связанные с ожидаемым снижением мировых цен на нефть.
Оно вызовет к 2009 году падение поступлений вывозных таможенных пошлин, НДПИ и налога на прибыль соответственно на 3,2; 2,1 и 0,2 процента ВВП по сравнению с уровнем текущего года.
Налоговая реформа в ближайшее время будет направлена в основном на стимулирование инвестиций и инновационного развития. Ее ключевые разделы:
- упрощение администрирования НДС - переход от заявительного к разрешительному порядку возмещения материальных затрат по экспорту (2007 год), переход от месячного к квартальному налоговому периоду по НДС (2008 год);
- реформа НДПИ;
- разрешение вычетать из налоговой базы налога на прибыль расходы на НИОКР в полном объеме и убытки предшествующих лет;
- расширение размеров социальных вычетов по налогу на доходы физических лиц.
В итоге общий объем потерь федерального бюджета от налоговых новаций 2007 года составит 170 миллиардов рублей, бюджетов субъектов Федерации - 24 миллиарда.
Кроме того, в соответствии с Налоговым кодексом будет проведена индексация ставок акцизов на большинство видов товаров.
Расходы
2007 год будет ознаменован существенным расширением непроцентных расходов федерального бюджета с 15, 2 процента к ВВП в нынешнем году до 17 в 2007-м. В реальном выражении это выше темпов роста ВВП.
Заметно увеличатся денежные выплаты различным категориям бюджетников и военнослужащим. В результате оплата труда (включая начисления) в составе бюджетных расходов возрастет в реальном выражении на 18 процентов.
В 2007 году будет проведена индексация оплаты труда бюджетников, оплачиваемых по ЕТС (с 1 октября в 1,15 раза), должностных окладов судей (с 1 января на 7,5 процента), денежного довольствия военнослужащих (также с 1 января в 1,1 раза и с 1 декабря в 1,15 раза).
Существенным фактором, определяющим рост непроцентных расходов, станет расширение государственных инвестиций - почти в полтора раза в реальном выражении.
По доле в ВВП расходы инвестиционного характера увеличатся с 2,2 процента ВВП в 2006 году до 2,7 процента в 2007-м. Причем в дальнейшем инвестиционные расходы бюджета должны остаться примерно на этом же уровне - в 2,3-2,4 раза выше, чем в 2004 году.
Особенность нынешнего бюджета - заметная концентрация ресурсов на финансирование федеральных целевых программ. Причем с учетом некоторого сокращения списка ФЦП средний объем финансирования одной программы увеличится на 37 процентов - с 276 до 420 миллионов долларов.
В основном ФЦП сейчас сконцентрированы на двух задачах: развитии инфраструктуры, а также науки и высоких технологий.
Радикальное расширение инвестиционных расходов ставит вопрос об институтах сопровождения проектов (включая выбор приоритетов, концентрацию ресурсов в кооперации с частным бизнесом и внешними игроками, контроль за реализацией и т.д.). Именно это, а не недостаток финансовых ресурсов сдерживает сегодня дальнейшее расширение госинвестиций.
Еще одна характерная черта проекта бюджета-2007 - активное финансирование национальных проектов. На их реализацию в следующем году отведено 231 миллиард рублей - в реальном выражении на 41 процент больше, чем ныне. При этом основной прирост приходится на два наиболее успешных проекта - "образование" и "здравоохранение", финансирование которых в реальном выражении увеличится более чем в полтора раза.
Важнейшая особенность бюджета - существенный рост трансфертов субъектам Федерации,которые в реальном выражении увеличиваются почти на треть. В значительной степени это обусловлено запланированным перераспределением мандатов между уровнями бюджетной системы, отчасти - последствиями повышения оплаты труда бюджетников.
Там, за горизонтом
Основная слабость бюджетных проектировок, по нашему мнению, - недостаточное внимание к среднесрочному планированию или по крайней мере к отражению его результатов в материалах, представляемых в рамках бюджетного пакета. Если задачи, решаемые сейчас бюджетной политикой, имеют среднесрочный характер, то основные расчеты представлены в основном лишь на ближайший год. Отсюда разрыв между детально прописанными мерами налогово-бюджетной политики и тем конкретным эффектом, который может быть получен в результате их реализации. Вернее, этот эффект "прочитывается" лишь при анализе обобщенных показателей макроэкономического прогноза, но каким образом он вытекает из тех мер, которые заложены в бюджете, и какой здесь "запас прочности", остается только гадать.
Кроме того, существуют серьезные риски в доходной части бюджета. Прежде всего это связано с высоким - причем растущим - прогнозом поступления НДС, противоречащим тенденции, сложившейся в последние годы.
Доходы федерального бюджета и экономическая структура расходов федерального бюджета
Основные показатели расходов федерального бюджета на 2007 г. (% к ВВП)
