О сильных и слабых местах бюджета-2007 рассуждают председатель Комитета Госдумы по бюджету и налогам Юрий Васильев и научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер.
Юрий Васильев: Сразу хочу отметить, параметры проекта бюджета на 2007 год позволяют считать его бюджетом значительного запаса прочности, вполне достаточного, чтобы решить важнейшие социальные и экономические задачи.
Первое чтение утвердило концепцию бюджетной политики на будущий год, которая направлена на повышение уровня жизни населения и поддержку экономического роста, обеспечение национальной безопасности. А значительное увеличение расходов инвестиционного характера, закладывающих фундамент будущего экономического прогресса, характеризует его как бюджет стратегических направлений. Кроме того, в 2007 году планируется ввести в действие новые инструментарии, способные стать эффективными факторами экономического развития страны. Это Инвестиционный фонд, Российская корпорация развития и Российская венчурная компания.
Евгений Гонтмахер: Не думаю, что все так безоблачно. На мой взгляд, проект федерального бюджета на 2007 год заканчивает шестилетний период безрисковых документов такого рода. Объясню, почему.
В последние годы, благодаря прежде всего мировым ценам на энергоносители, плановый профицит (превышение доходов над расходами) стал нормой. Более того, в течение года доходы намного (не менее чем на 20 процентов) превышали прогнозный уровень и правительство выходило в Госдуму с предложениями о внесении соответствующих поправок в Закон о федеральном бюджете. Возник и успешно наращивает объем Стабилизационный фонд, куда поступают сверхдоходы от нашего нефтяного экспорта. Тем самым практически любые финансовые риски, вызванные необходимостью обеспечивать непредвиденные расходы (например, на национальные проекты, внеочередные индексации зарплат и выплаты населению), практически отсутствовали.
Сейчас можно с уверенностью сказать, что эта комфортная ситуация закончилась. Первый риск заключается в том, что мировая цена на нашу нефть практически сравнялась с цифрой, заложенной в бюджете, - 61 доллар за баррель. При этом в ближайшее время весьма вероятна тенденция к дальнейшему снижению этого параметра. Эксперты спорят только о том, будет оно постепенным или обвальным. Поэтому, скорее всего, в 2007 году сверхплановых доходов в бюджете ожидать не приходится.
Васильев: Вообще-то для бюджета 2007 года не так актуален вопрос, достаточно ли денег выделено на те или иные статьи расходов. И в этом состоит еще одна его особенность. Деньги в бюджете есть. Главное - разобраться в том, создан ли механизм для того, чтобы уже запланированные в бюджете средства не только дошли по назначению, но и были эффективно использованы, привели к достижению ожидаемого результата.
В связи с этим мы рекомендовали правительству представить в Госдуму информацию по индикаторам результативности, в разрезе главных распорядителей, планируемым на 2007 год, и данные о реестре расходных обязательств министерств и ведомств. Мы должны руководствоваться жестким реализмом и государственным подходом в решении всех вопросов бюджетостроения.
Гонтмахер: Но тогда вы не могли не заметить, что есть реальная угроза не собрать тех 7 триллионов рублей, одобренных Госдумой в первом чтении. Дело в том, что - а это еще один риск - появились системные проблемы со сбором таких наиболее значимых налогов, как НДС и ЕСН. Что касается НДС, то доля налоговых вычетов и возмещения по экспорту в 2005 году составила уже 90 процентов против 85 процентов в 2002 году. С ЕСН еще хуже: надежды на усиленное "обеление" зарплат после снижения его базовой ставки на 10 процентных пунктов не оправдались.
Васильев: Вот с этим я согласен. У меня тоже вызывает сомнение точность прогноза поступления налога на добавленную стоимость в бюджет. Сумма поступлений по НДС на 2007 год явно завышена.
Нуждаются в глубокой проработке и вопросы, связанные с земельным налогом. Сегодня значительная часть земельных участков отошла из региональной и муниципальной собственности в федеральную. А это привело к выпадению доходов в региональных бюджетах по земельному налогу. Чтобы компенсировать эти потери, муниципалитеты вынуждены устанавливать максимальные ставки налога. Это прежде всего заденет интересы граждан с низкими доходами. Думаю, что настало время создать рабочую группу из представителей профильных комитетов для комплексного рассмотрения этой проблемы и подготовки предложений по внесению изменений в земельное, бюджетное и налоговое законодательство.
Гонтмахер: Не лишне еще обратить внимание на то, что федеральный бюджет все более берет на себя содержание Пенсионного фонда. Делается это с благородной целью - не допустить перебоев с выплатой пенсий. Но уже в среднесрочной перспективе, если не задуматься о судьбе пенсионной системы, эффективность которой связана со страховыми принципами финансирования, неизбежное ужесточение бюджетной политики может привести к консервации нынешнего мизерного размера выплат пожилым.
Васильев: Но это - вопрос на перспективу. А в этом бюджете надо бы решить проблему, которая уже давно не дает покоя многим депутатам. Речь идет об обеспечении питанием солдат срочной службы. Трудно представить, как умудряются питаться молодые ребята на 67 рублей в сутки, отведенных для них государством, и при этом еще выполнять боевые задачи. Такая норма общевойскового пайка была установлена в 1992 году, во времена, когда разрушалась страна и армия. Солдаты перебивались с хлеба на крупы в мирное время. Хотя даже в самые суровые военные годы в России никогда не был так скуден солдатский паек. Сегодня мы можем и должны обеспечивать солдат качественным питанием: мясом, рыбой, маслом и всеми необходимыми витаминами. Именно поэтому Комиссия по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности, рекомендовала рассмотреть вопрос об увеличении размера общевойскового пайка в 2007 году.
Гонтмахер: Все это, безусловно, важно. Но обращаю ваше внимание еще на один риск: продолжается очень существенное наращивание бюджетных социальных обязательств. На 41 процент возрастут расходы на приоритетные национальные проекты, на 32,5 процента увеличиваются трансферты бюджетам других уровней. Судя по результатам встречи руководителя ФНПР Михаила Шмакова с Борисом Грызловым, минимальный размер оплаты труда подрастет не до 1400 рублей в месяц (величина, внесенная в Госдуму правительством), а до 2000 рублей. В целом так называемые непроцентные расходы федерального бюджета (то есть без учета выплаты госдолга) с 15,2 процента ВВП в 2006 году подскочат как минимум до 17 процентов в 2007 году.
Мне, как специалисту в социальных вопросах, вроде бы должны быть приятны все приведенные выше цифры. Но упомянутые риски со сбором даже запланированных доходов могут создать взрывоопасную и в социальном, и в политическом контекстах ситуацию. Конечно, есть Стабилизационный фонд. И его использование в качестве бюджетной "скорой помощи" поможет смягчить положение в ближайшие два года. А что потом?
Васильев: Именно поэтому необходимо четко согласовывать с правительством доходы и расходы бюджета. В 2007 году будут введены новые подходы по формированию и распределению средств Фонда регионального развития. Несмотря на то что объем фонда увеличен почти в два раза, комитет отмечает, что предлагаемые правительством новации могут привести к затягиванию сроков ввода в эксплуатацию региональных объектов социальной сферы, ранее финансируемых из федерального бюджета. И как следствие этого - возможность использования нового дорогостоящего оборудования, приобретаемого по национальным проектам. В принципе анализ структуры расходов бюджета на 2007 год показывает, что в ходе второго и третьего чтений нам предстоит решать немало важных задач и в спорах находить истину.
Гонтмахер: В этих спорах я бы обратил внимание еще на одно обстоятельство. Правительство стремится перейти на трехлетний бюджет. И это правильно. Но есть два серьезных момента, которые нельзя игнорировать.
Первый - это межбюджетные отношения. Если рассматривать их только как механическое перетекание финансов между различными уровнями власти, то ничего тревожного нет. В проекте федерального бюджета на 2007 год эти трансферты увеличиваются на 32,5 процента. Однако если взглянуть на ситуацию по сути, то эта цифра удручает. Несмотря на обилие денег в стране, все равно где-то густо, а где-то пусто. Всего лишь 20 субъектов Федерации не нуждаются в помощи центра для того, чтобы обеспечить свою сферу ответственности перед населением. А остальные 68 сидят на "трансфертной игле". За последние обильные годы это соотношение доноров и реципиентов практически не поменялось. В чем же дело? Конечно, в нежелании поделиться с регионами доходными источниками. Сейчас федеральный бюджет концентрирует в себе чуть ли не 65 процентов всех налоговых поступлений. Отсюда с неизбежностью следует хроническое недофинансирование образования, здравоохранения, культуры, чьи учреждения в основном регионального и муниципального подчинения.
А уж если мы посмотрим на муниципальный уровень, то лишь 3 процента органов местного самоуправления могут сами себя обеспечивать. Все остальные - лишь просители у вышестоящих инстанций. Характерный пример приводит председатель Комиссии Общественной палаты Вячеслав Глазычев. В 2005 году в городе Шуя Ивановской области было собрано 1,2 млрд. рублей налогов. В местном бюджете осталось 200 миллионов. Зимой разрушился мост через реку Теза. Стоимость строительства нового - 360 миллионов. Собственных денег на это, естественно, нет, Москва также ничего не обещает.
Васильев: Хочу напомнить слова спикера Госдумы Бориса Грызлова: "Богатство страны - это не объем бюджета, а прежде всего благосостояние всех ее граждан". Так что законодатели в курсе проблем, которые есть в этом направлении. И ваши замечания мы тоже будем иметь в виду. Для нас важнейшим принципом является непротиворечивость экономических и социальных задач. В этом направлении и будем работать.