Сергей Павленко: Прежде всего хотел бы сразу зафиксировать два пункта. Во-первых, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не ловит так называемых казнокрадов. Мы контролируем соблюдение законов и иных подзаконных актов, регулирующих финансово-хозяйственную деятельность получателей средств федерального бюджета. А казнокрадство - это уголовное преступление, оно в компетенции наших коллег из правоохранительных органов. Во-вторых, мы никоим образом не закрытая служба. Вся информация о нас - наши планы, отчеты, текущие документы - размещена на официальном сайте. Но это так, к слову. Теперь давайте ваши вопросы.
Пропавшая эскадрилья
Российская газета: Как ваше ведомство оценивает масштабы казнокрадства в России?
Павленко: Да, понятно, все хотят это знать. Но это лучше спросить у наших коллег из прокуратуры и милиции. Они имеют дело с кражами. Я же могу говорить только о нарушениях бюджетного законодательства. Такие нарушения, безусловно, база для казнокрадства, но еще не само казнокрадство. Так вот, цифра нецелевого использования средств федерального бюджета, по нашим оценкам, колеблется на уровне четырех процентов от расходов федерального бюджета. Кроме того, примерно 15 процентов средств федерального бюджета расходуется с нарушениями бюджетного законодательства. Естественно, это то, что удается обнаружить. Так что масштабы казнокрадства могут быть велики. Но тут надо сказать, что народ в этом деле неплохо помогает чиновникам. Приведу пример. Бывшему главе Республики Алтай Михаилу Лапшину инкриминировался нецелевой неэффективный способ использования средств, выделенных из федерального бюджета на строительство разрушенных землетрясением сельских домов. Когда стали разбираться, выяснилось, что нецелевое использование средств правительством республики намного меньше того, что просто растащили сами граждане. Привозится, к примеру, в деревню штабель пиломатериалов, а наутро от него ничего не остается. Так что я бы не сказал, что российские чиновники много хуже своего народа. В общем и целом те же люди. Ну и, да, бюджетный вопрос их немножко испортил.
РГ: Кстати, известно, что существует "Классификатор нарушений бюджетного законодательства". Это что, справочник для начинающих казнокрадов?
Павленко: Да нет, это такой внутренний рабочий документ. Этот классификатор был составлен еще бывшим КРУ минфина, чтобы при анализе нарушений у всех территориальных управлений Росфиннадзора и других контрольных ведомств был единый подход к оценке. Но это уже история. Сейчас задачей особой важности мы считаем разработку единых стандартов для контрольных органов федеральной, региональной и муниципальной исполнительной власти. Чтобы не получалось: одни говорят - красное, а другие - круглое. Росфиннадзор разработал проект таких стандартов, однако, прежде чем их принять, необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс. В этом случае задача создания интегрированной системы государственного финансового контроля будет решена как минимум наполовину. Хочу заметить, что сами регионы и муниципалитеты в этом заинтересованы чрезвычайно. Единые стандарты контрольной деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов уже приняты на своем уровне Республикой Татарстан и Брянской областью. На подходе и другие регионы.
РГ: С какими самыми вопиющими примерами разворовывания бюджета вы сталкивались?
Павленко: Еще раз - мы фиксируем нарушения бюджетного законодательства. Только часть из них можно признать разворовыванием. Поэтому могу определенно говорить лишь о нарушениях бюджетной дисциплины. Я лично был весьма впечатлен, когда во время проверки воинской летной части в Брянске обнаружилось, что пропала эскадрилья военно-транспортных самолетов. Стали разбираться, нашли. Четыре военно-транспортных самолета были просто сданы в аренду. И летали где-то, скорее всего в Африке, по коммерческим заказам. При этом самолеты числились в части - это для того, чтобы коммерсанты не платили налогов, а арендная плата переводилась не в федеральный бюджет.
РГ: Получает ли ваше ведомство "политические заказы"?
Павленко: Мы свою работу планируем на год вперед. Политический же заказ - дело сиюминутное. Он никогда не бывает стратегическим. Так что нет, не получаем. А что, надо? Это как-то неприлично, если службу не считают инструментом политических разборок?
Коснуться "неприкасаемых"
РГ: Сергей Юрьевич, никто не любит, когда к ним приходят контролеры. С какими ведомствами вашим сотрудникам работать легко, а с какими возникают проблемы?
Павленко: Основная нагрузка ложится на 78 наших территориальных управлений, которые охватывают сегодня все регионы, включая Чечню. Они занимаются всем - начиная от школ, больниц, вузов, техникумов и заканчивая воинскими частями. Что касается министерств, то при всех непростых отношениях, например, с Федеральной налоговой службой, Федеральным казначейством, МВД, ФСКН, мы их проверяем регулярно и встречаем абсолютное понимание со стороны руководителей.
РГ: А кто, кстати, проверяет расходование бюджетных средств Счетной палатой?
Павленко: Согласно законодательству должны мы. Ну, наши коллеги из Счетной палаты считают, что они находятся за пределами этих норм, поскольку являются "высшим органом". Тут, конечно, есть конституционная проблема, поскольку ветви власти в Российской Федерации равноправны. Соответственно, правительство поддержало законопроект о порядке инициации проверок финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты. Правда, этот законопроект сейчас как-то завис в Госдуме, но это уже вопрос к законодателям.
А вообще, да, периодически те или иные ведомства объявляют, что они обладают особой неприкосновенностью в силу своего особого статуса.
РГ: Огласите, пожалуйста, весь список.
Павленко: А он меняется. Например, заместители директора ФСБ по хозяйственному и тыловому обеспечению долго настаивали на том, что проверки якобы противоречат Закону о Федеральной службе безопасности. Не противоречат. И в этом нас поддержал директор ФСБ. Так что сейчас, после того, как в этом ведомстве произошли кадровые изменения, ситуация наладилась. Конечно, бывших замов понять можно. В 2004 году Росфиннадзор, проверяя, как используются списываемое военное имущество и средства, полученные от аренды складов, "зашел" на территорию погранвойск. И там обнаружилось много интересного. Есть надежда, что Пограничная служба сейчас очень энергично устраняет эти недостатки.
Cейчас у нас некоторое недопонимание с Высшим арбитражным судом. В системе арбитражных судов тоже есть нарушения в расходовании средств (миллионов двести средств федерального бюджета израсходовано с нарушениями, в том числе 5 млн. рублей - чистая "нецелевка"). Понятно, есть резон говорить об особом конституционном статусе, но мы все же рассчитываем на то, что государственный подход возобладает над узко понятыми ведомственными интересами.
РГ: Сергей Юрьевич, уже не первый год глава Счетной палаты Сергей Степашин предлагает слить в одно два ведомства - Росфиннадзор и СП. Как вы относитесь к этой идее?
Павленко: Идея об объединении действительно старая. Но Росфиннадзор - орган правительства, который занимается надзором за соблюдением бюджетного и финансового законодательства. Счетная палата - орган парламентского контроля. Есть еще Контрольное управление президента Российской Федерации - орган президентского контроля. Поэтому решение о том, что делать с органами, подведомственными правительству, принимает правительство Российской Федерации. Насколько мне известно, позиция правительства такова - наличие у правительства собственных контрольных органов является конституционным правом исполнительной власти. Везде, в любой стране - в США, в Канаде, в Великобритании - есть четкое разделение полномочий контрольных органов в рамках реализации полномочий различных ветвей власти. И нигде нет монополии одной ветви - естественно, если говорить о "нормальных" странах.
Театрально-космическая история
РГ: Россия стала первой страной космического туризма. Кроме того, Федеральное космическое агентство (Роскосомос) осуществляет коммерческие запуски спутников. Как нам известно, проверка Роскосмоса Росфиннадзором показала, что огромные средства от этой деятельности уходят неизвестно куда. Что это за история?
Павленко: Речь идет о внебюджетных доходах, статус которых сегодня не до конца проработан. Например, практикуете вы коммерческие космические запуски или оказываете платные медицинские услуги, не важно, но по Бюджетному кодексу прибыль обязаны зачислять в доход федерального бюджета на спецсчета в казначействе. А уже потом их можно расходовать в соответствии со сметой. Это считается как бы дополнительным финансированием из бюджета. Статус таких спецсчетов возник в результате одной "театральной истории". Известные артисты в свое время взбунтовались, когда им предложили либо перепрофилировать их театры в ОАО, либо зачислять доходы от ресторанов в театрах в доходы федерального бюджета. Известно же, открыли в зданиях театров рестораны и таким образом зарабатывали деньги, утверждая, что без побочных палатных услуг русские репертуарные театры просто разорятся. Государство требовало от них либо сидеть на бюджетной смете, либо стать ОАО. Такая вилка. Тогда удалось найти компромисс - придумали проводить деньги от коммерции через спецсчета в казначействе. Но вскоре мы столкнулись с другой проблемой: часто средства даже до спецсчетов не доходят, а сразу тратятся на цели организаций, а то и не совсем на такие цели. Это давно уже стандартное нарушение, которого не избежало и Федеральное космическое агентство.
РГ: Вы не раз говорили, что наша финансовая система очень сложная и в ней порой трудно разобраться. Что чаще всего лежит в основе нарушений: недомыслие, халатность, преступный умысел?
Павленко: Когда я два года назад пришел в Росфиннадзор, то думал, эту статистику нам смогут наконец предоставить органы прокуратуры. Но нет, однозначной картины не получается. Во-первых, прямо скажу, есть огромные различия в органах прокуратуры на местах. Есть те прокуратуры, которые все материалы, которые мы им направляем, возвращают нам обратно. Например, прокуратура Ставропольского края за последние два года почти ни по одному направленному Росфиннадзором материалу даже следственных, надзорных действий не проводила. Тогда как в Уголовном кодексе за нецелевое расходование бюджетных средств предусмотрено лишение свободы на срок до пяти лет без права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до трех лет. Это статья 2851 Уголовного кодекса. Но доля таких дел в судах невелика.
Что касается финансовой системы, то сложным здесь я назвал бы администрирование. Даже если чиновник, получатель казенных денег, и не помышляет о том, чтобы нарушить закон, он где-нибудь да может напороться на ошибку. Например, в этом году произошел двойной удар - начался переход на новые счета бюджетного учета и вступил в действие новый Закон о госзакупках. Большинство главных бухгалтеров, я уж не говорю про руководителей бюджетных учреждений, просто с трудом себе представляли, как с этой принципиально новой кипой документов работать - например, какие расходы, куда относить. Так, многие бюджетные учреждения сегодня вынуждены сами вызывать к себе аудиторов, чтобы вовремя находить и исправлять ошибки.
РГ: Где чаще всего вы находите нецелевое использование бюджетных средств? А неэффективное?
Павленко: Там, где большие объемы бюджетного финансирования. Что же касается неэффективного расходования средств - это тоже у всех, и это в первую очередь госзакупки.
Именно здесь проявляются сложности человеческой натуры. Когда я еще только пришел на эту должность и нужно было что-то закупать для новой службы - стулья там, столы. Ко мне пришли продавцы столов, стульев и первое, что у меня спросили: "Кому откатывать деньги, назовите фирму". Меня это сильно впечатлило. Я ответил: "Ребята, не надо откатывать, а лучше на сумму отката снизьте закупочную цену, это будет нормально". Сейчас, с реализацией нового Закона о госзакупках, безбашенный период откатов заканчивается. Когда начинают проводить конкурсы по-честному, а не только среди "уполномоченных друзей кролика", то процентов на 20 снижаются и закупочные цены.
На воре шапка не горит
РГ: А кроме передачи материалов в прокуратуру, каким набором санкций располагает ваше ведомство?
Павленко: Самая первая санкция - это предписание об устранении недостатков. Также мы можем налагать штраф на руководителей бюджетных учреждений, сокращать лимит бюджетных обязательств.
РГ: За нарушения бюджетной дисциплины в 2006 году к ответственности привлечено почти 4 тысячи чиновников. И только 166 освобождены от занимаемой должности. Вас это не удручает?
Павленко: Дело в том, что по закону финансовые нарушения не являются длящимися. Если, к примеру, вас не поймали за руку в течение двух месяцев, то можете вздохнуть спокойно, вы чисты, как ангел. Нарушили - а наказать нельзя, суды такие дела закрывают. Срок давности. Когда была создана служба, первое, что мы начали делать - пробивать увеличение срока давности за финансовые нарушения хотя бы до одного года. Сейчас процесс пошел. Поправки в Кодекс об административных правонарушениях прошли первое чтение в Госдуме. Надеюсь, что в первом квартале следующего года они превратятся в реальную норму. И тогда ситуация изменится. А вообще нужно ясно понимать, что реально действующей системы неизбежных санкций за финансово-бюджетные нарушения сейчас в Российской Федерации нет. Ее нужно создавать.
Приведу в пример Закон о либерализации валютного регулировании, который начал действовать в 2004 году. И свободу дали предпринимателям, и одновременно ужесточили санкции за нарушение закона. Сумма штрафа доходит до 100 процентов от суммы сделки. Это, на мой взгляд, один из самых идеальных законов в стране. Валютная либерализация произошла, но вы заметили какие-то негативные последствия? Нет. Значит, хороший закон.
Бриллиантовые километры дорог
РГ: А что вы можете сказать о предстоящем надзоре за строительством платных дорог в рамках государственного-частного партнерства? Помнится, когда строили Кольцевую московскую дорогу, проверяющие называли там каждый метр бриллиантовым.
Павленко: Возможности контроля будут зависеть от того, как соответствующие министерства пропишут порядок финансирования таких мегапроектов. Если он будет "котловым" (то есть государство и бизнес вливают деньги в созданное акционерное общество, которое действует по хозяйственному праву), то такое партнерство мы сможем контролировать весьма ограниченно.
РГ: Сергей Юрьевич, и все-таки есть ли какие-то сдвиги, становятся ли чиновники дисциплинированнее?
Павленко: Это такая игра - зайца гонят, а он бежит. Все же есть ощущение, что финансовая дисциплина в стране налаживается, что эпоха абсолютного беспредела заканчивается. Сейчас чиновники уже хотят действовать по закону. И в ближайшее время мы столкнемся с новым явлением - станет ясно, что многие нормы законодательства таковы, что жить по ним и эффективно работать очень трудно. А законодательство быстро не меняется... Так что эта гонка никогда не закончится.