На днях правительство утвердило порядок назначения глав временной финансовой администрации, вводимой в субъектах РФ, который вступит в силу с 1 января 2007 года.
По сути, этот документ, по словам специалистов минфина, ликвидирует последний законодательный пробел для введения финансового управления.
В Бюджетном кодексе есть критерии для кандидатов на введение временной финансовой администрации. "Финансовые менеджеры" из центра могут направляться в регион, если просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств этого субъекта превышает 30 процентов объема собственных доходов. Причем внешнее управление вводится на срок до одного года решением Высшего арбитражного суда по ходатайству правительства. В то же время регионы, где законодательные органы власти работают всего год, под контроль временной финансовой администрации не попадают.
Временная финансовая администрация, предлагает минфин, должна организовать аудит бюджета субъекта, разработать проект плана восстановления его платежеспособности, проекты нормативных актов для восстановления платежеспособности. Причем если проекты этих нормативных актов не приняты региональной властью в течение 15 дней, внешние управляющие должны быть наделены правом ввести их самостоятельно.
Кроме того, временная финансовая администрация должна готовить изменения в закон о бюджете субъекта РФ, а ее глава - участвовать в заседаниях регионального парламента при обсуждении бюджета с правом совещательного голоса и давать на него свое заключение. Принимать закон о бюджете без положительной резолюции "временного управляющего" региональные парламенты не имеют права.
По словам представителей минфина, пока списка регионов, подпадющих под эту меру, нет. Эксперты считают, что скорее всего в нем окажутся субъекты, где дотации из центра превышают 80 процентов. По данным научного руководителя Института региональной политики Ольги Кузнецовой, по итогам 2005 года в России было два таких региона. Однако еще в четырех регионах за счет федеральной казны формируется от 75 до 80 процентов бюджета. А в 16 регионах Центр обеспечивает бюджеты субъектов на 50 процентов. Кстати, в концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами на 2006-2008 годы, принятой в этом году, все регионы предлагалось поделить на три категории, и в зависимости от степени дотационности устанавливать права по управлению ими из федерального центра. "Введение внешних финансовых администраций не меняет принципиально вектор социально-экономического развития регионов. Это, разумеется, невозможно без создания новых точек роста на территории проблемных субъектов Федерации. Именно поэтому я против таких мер. Кроме того, дотационность регионов может зависеть либо от плохого качества управления, либо потому, что экономический потенциал не позволяет увеличивать собственные доходы", - полагает Кузнецова. Однако, уточняют в минфине, существуют высокодотационные регионы, где уровень долговых обязательств ниже 30 процентов.
В то же время, по мнению заместителя руководителя Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН Евгения Бухвальда, под такие критерии, оговоренные в Бюджетном кодексе, может попасть любой регион: и бедный, и достаточно благополучный, потерпевший фиаско в случае каких-либо непредвиденных обстоятельств.
Однако эксперт Экономической экспертной группы Александр Артяков, считает, что подобный подход не нарушает конституционных норм и является "вполне осмысленным". "То есть речь идет уже не о высоко дотационных регионах, а о тех субъектах, которые "залезают" в долговую яму по своей нерадивости. Причем задолженность должна быть просроченной", - отмечает Артяков. А уровень задолженности, определенный в 30 процентов от величины доходов бюджета, по его словам, "очень мягкое условие". Как видим, экспертам и законодателям еще придется серьезно поработать, чтобы временные финансовые администрации действительно пошли на пользу регионам.
Надо сказать, что идея ужесточить финансовый контроль федерального центра за регионами витает давно. "Необходима дифференциация степени самостоятельности регионов в зависимости от степени их развития. Чем больше ты зависишь от федерального центра, тем меньше должно быть у тебя самостоятельности. Кто дает деньги, тот и должен ими управлять", - предложил в прошлом году полпред президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак. При этом самая жесткая форма - временная финансовая администрация, то есть, по сути, внешнее управление - может вводиться в регионах, степень дотационности которых превышает 80 процентов. Между тем многие эксперты тогда заявляли, что "внешнее управление" в варианте президентского полпреда - это для отдельных регионов фактически "поражение в правах". Но теперь эти споры уже не имеют никакого значения.
Николай Беспамятных,
первый заместитель министра по экономике и труду Свердловской области:
- Для самой Свердловской области вопрос введения внешнего управления не актуален по одной простой причине - "опорный край державы" испокон веков является донором. Другое дело, если вертикаль этой инициативы будет репродуцирована вплоть до муниципалитетов.
На мой взгляд, ответственность за дотационные деньги, различные субвенции должна наступать на всех этажах власти. Можно сколько угодно обсуждать процедуру введения "временной финансовой администрации", механизм ее действия, но то, что необходима дифференциация степени самостоятельности регионов в зависимости от уровня их развития, - это, безусловно. Большую роль играет и бюджетно-налоговая политика федерального центра. Чем больше средств перетекает в столицу, тем меньше их в регионах, растет число бедных регионов. А бедными всегда легче руководить, есть повод упрекнуть в плохом управлении, оказывать давление на администрацию. Экономический вопрос принимает характер политического. Потому правила назначения "временной финансовой администрации" должны обсуждаться в контексте других законодательств - быть прозрачными и внятными.
Владимир Козин,
первый заместитель председателя правительства (губернатора) Ульяновской области:
- Идея введения временных финансовых администраций правильная. Но это обосновано для субъектов, где своих налогов даже на полномочия не хватает.
Ульяновской области сегодня это не требуется. У нас на бюджетное выравнивание идет из федерального бюджета около 24 процентов. В следующем году оно будет меньше 20. И хотя сегодня у нас пока бюджет поддержки, но главное - его собственная доходная часть постоянно увеличивается.
Ильяс Эдильгиреев,
заместитель министра финансов Чеченской республики:
- Если есть прецеденты с нарушениями закона должностными лицами субъектов РФ, то их надо привлекать к ответственности по статьям Уголовного кодекса. Если нет, то для чего нужен финансовый контроль?
Непонятна и цель создания финансового контроля извне. Я вижу эту ситуацию так: теперь у нас, то есть у министерства финансов Чечни, появится еще и внешний финансовый контроль, который будет принимать решения за правительство республики. А регионы нуждаются в дотациях потому, что Федерация устанавливает такие нормы отчисления от доходов в виде налогов, что все субъекты страны, за исключением нескольких, поставлены в зависимость от федерального бюджета.
Николай Чичварин,
заместитель министра финансов Республики Дагестан:
- Вообще к данной инициативе отношусь отрицательно. Нормативные акты, которые позволяют это сделать, ущемляют самостоятельность республик, нарушается законодательство. Впрочем, как и конституционные права субъектов Российской Федерации.
Игорь Шепелевич,
полномочный представитель главы администрации Воронежской области:
- Мне сейчас трудно говорить о том, насколько целесообразно или нецелесообразно применение в отношении Воронежской области такого инструмента, как внешнее финансовое управление.
Наверняка в документе будут перечислены "показания" к введению этой процедуры. Хотя с дотационностью тоже не все так просто. Даже такие относительно благополучные в финансовом плане области, как Липецкая и Белгородская, сегодня не прочь выдать себя за дотационные, чтобы решить ряд насущных проблем.
Если же говорить в общем, то внешнее управление - сам по себе инструмент нормальный. Другое дело, как им пользоваться. Например, что касается Воронежской области, то я не припомню случая, когда предприятие, прошедшее процедуру внешнего управления и банкротства, полностью встало бы на ноги, - большинство предприятий распродаются по частям.
У кого дотаций больше
Ингушетия - 90 процентов в бюджете региона.
Чечня - 87 процентов.
Дагестан, Тыва, Пермский край и Усть-Ордынский Бурятский АО - от 75 до 80 процентов.
Корякский АО - 72,5 процента.
В Республике Алтай - 72 процентов.
Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Карачаево-Черкесия и Адыгея - от 60 до 64 процентов.
Калмыкия, Камчатская область, Еврейская АО и Алтайский край - от 52 до 55 процента.
По данным Института региональной политики.
Полный текст документа опубликован здесь.