Наша справка
Западный скоростной диаметр призван замкнуть транспортную магистраль вокруг Санкт-Петербурга и представляет собой скоростную дорогу длиной 46,4 км. Она свяжет северные и юго-западные районы Петербурга, пустив транзитные и внутригородские транспортные потоки в обход центра города. Из необходимой суммы 82,6 миллиарда рублей Инвестиционный фонд выделит 28 миллиардов (34 процента), бюджет Петербурга - 12,8 миллиарда (16 процентов), а оставшуюся половину должен вложить будущий концессионер за счет своих и заемных средств. Окупаемость проекта будет достигнута за счет введения принципа платности. По предварительным оценкам, за проезд по ЗСД водители будут платить примерно 40 рублей, а проект в целом окупится примерно за 25 лет.
Между арендой и приватизацией
Минтранс назвал несколько крупномасштабных инфраструктурных проектов, которые могут быть реализованы на условиях концессии. Помимо уже упомянутой питерской платной автомагистрали, которая соединит федеральные трассы с Большим Морским портом и европейской системой международных автомагистралей, это еще и новая скоростная автомагистраль Москва - Санкт-Петербург. Поговаривают о строительстве в Московской области Центральной кольцевой автомобильной дороги. Рассматривается возможность заключения здесь же, в Подмосковье, концессионных соглашений в отношении 11 автомагистралей.
В итоге внедрение концессий, по расчетам минтранса, поможет к 2010 году довести ежегодный объем "дорожных" инвестиций до 2-3 миллиардов долларов. Надеются на концессии и железнодорожники. Для развития железнодорожной инфраструктуры Сибири и Дальнего Востока планируется привлечь до того же 2010 года 230-250 миллиардов рублей.
Показательно, что Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) принял решение о расширении своего присутствия в российских регионах за счет трех новых региональных бюро. При этом заявлено, что у ЕБРР сейчас три приоритета: диверсификация российской экономики и использование ее потенциала, строительство инфраструктуры, решение транспортной проблемы. "Частно-государственное партнерство и концессии - хорошая вещь, но она должна быть выполнена надлежащим образом", - отметил президент ЕБРР Жан Лемьер.
Итак, концессии приходят в России по дорогам. И это не случайно. В настоящее время доля протяженности федеральных автомобильных дорог в России, работающих в режиме перегрузки, достигла 28,2 процента, отмечалось на недавнем заседании Госсовета в Ярославле. Превышение нормативного уровня загрузки дорожной сети увеличивает затраты на автоперевозки на 20-30 процентов. Свыше трети федеральных трасс требует реконструкции. В целом из-за плохих дорог государство несет убытки, исчисляемые в 6 процентов ВВП.
Но вот что примечательно: там же, в Ярославле, замминистра финансов Антон Силуанов не согласился с тем, что дорожников обделяют финансированием: "В 2007 году из бюджета и инвестиционного фонда планируется потратить на дорожную отрасль 217 миллиардов рублей - это 4,2 процента от расходов бюджета". Если этого мало, считает минфин, нужно быстрее переходить на концессии, чтобы "каждый бюджетный рубль тянул за собой два-три рубля частных инвестиций".
До недавних пор концессии внедрялись на практике, что называется, явочным порядком, без четкой правовой основы. В городах возникали платные стоянки, дороги, мосты, рынки. Публичное имущество передавалось частному бизнесу, например, на правах аренды с каким-то обременением. Однако в чем состоит специфика концессий, власти, похоже, так до сих пор и не разобрались - концессии заблудились где-то между арендой и приватизацией.
Год прошел, как день пустой
Чем привлекателен концессионный механизм? Прежде всего тем, что, с одной стороны, позволяет подробно прописать в контракте взаимные обязательства частного инвестора и государства, а с другой - снизить нагрузку на бюджет за счет привлечения частных средств и обеспечить полноценную защиту частных инвестиций.
Прошло больше года с тех пор, как 21 июля 2005 года был принят Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Однако в стране так и не заключено ни одного концессионного соглашения. Именно поэтому президент Владимир Путин в Бюджетном послании и Послании Федеральному Собранию дважды в течение месяца говорил про "концессионные механизмы", которые "надо задействовать уже в самое ближайшее время", отмечая, что "отсутствие утвержденных правительством типовых концессионных соглашений" сдерживает этот процесс.
Закон "О концессионных соглашениях" был призван создать правовую основу для государственно-частного партнерства. Дело даже не в сомнениях на тот счет, что государство сможет самостоятельно справиться с финансированием строительства дорог и сферы ЖКХ, а также образования и здравоохранения. Возникали и другие, не менее важные вопросы: как будет использоваться зачастую еще вполне приличное государственное или муниципальное имущество, кем будут управляться соответствующие объекты? Кто и каким образом будет приводить в порядок морально и физически подызносившееся госимущество?
Концессионная система существует как в развивающихся, так и в развитых государствах, хотя нередко под другим "логотипом" (лицензии, аренда, разрешения и т.п.). Повсеместно государство с помощью концессий привлекает капитал в масштабные проекты с длительными сроками окупаемости вложенных средств. И использует для этого разные формы государственно-частных партнерств (ГЧП) - объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право его эксплуатации в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении оговоренного времени концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента.
Поэтому концессии с успехом используются при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры. Частный бизнес проектирует и строит больницы, школы, тюрьмы. Он же ими и управляет. У нас как-то привычнее на общественные нужды "пилить" государственные средства. Тем более что их приток за счет благоприятной нефтегазовой конъюнктуры не ослабевает, а Стабилизационный фонд уже много лет пухнет на глазах, вызывая непреодолимое желание приспособить его к чему-то полезному.
Чем вызваны задержки
Причина нынешнего концессионного ступора не только в отсутствии утвержденных правительством нормативных бумаг. За год было подготовлено порядка 14 проектов типовых соглашений: концессии в дорожной сфере прорабатывал минтранс, в коммунальном секторе - минрегион, а в объектах культуры - минкультуры... Однако пока премьер Михаил Фрадков утвердил одно-единственное типовое соглашение по автодорогам и объектам транспортной инфраструктуры. Говорят, на очереди то ли еще три, то ли даже пять типовых соглашений в других сферах деятельности. Но ведь, как правило, очереди в России движутся очень медленно.
В законе нет прописанного механизма выполнения обязательств государства перед концессионерами и механизма разделения рисков. Государство как участник соглашения может произвольно усматривать "ненадлежащее" исполнение концессионного соглашения. Остались неурегулированными и земельные отношения.
В очередной раз сработал фактор отсутствия пресловутой "политической воли". Согласно закону механизм концессий можно использовать во всех отраслях, где частный капитал мог бы привлекаться для управления государственной собственностью, которую государство по тем или иным причинам не могло или не хотело бы передавать в частные руки, то есть приватизировать. Однако правительство так и не решилось, к примеру, передать коммунальные службы в частные руки, опасаясь роста платы за бытовые услуги, и в то же время побоялось использовать концессионные соглашения.
Кроме того, минэкономразвития настояло на том, чтобы концессии не были разрешены в сфере добычи нефти и газа и других полезных ископаемых, отказавшись тем самым от "концессионной трансформации" в системе их пользования.
Есть возражения и у фискальных органов. Мало того, что для них налоговый способ расчетов с государством понятнее и ближе, чем какие-то квазиарендные неналоговые платежи, так еще и известные питерские транспортные проекты решено было поддержать из Инвестфонда. И после этого попытки объяснить налоговикам, что Инвестфонд и концессионные проекты могут совпадать только в том случае, если государство приняло решение поддержать проекты-гиганты материально, но большинство концессионных проектов могут быть реализованы частным бизнесом без государственной финансовой поддержки, оказались делом совершенно безнадежным. Впрочем, можно ведь не только давать бюджетные деньги, но и не брать их. Это тоже известный способ поддержки полезных начинаний. Зато если попытаться использовать новую форму контракта для усугубления фискального бремени предпринимателей-концессионеров, толку от этой затеи не жди...
Кроме того, существуют совершенно разные виды ГЧП, их много (по крайней мере 22 разновидности), и сама по себе необходимость обращения к "типовым соглашениям" ограничивает возможности концессионеров, замедляя подготовку конкретных соглашений.
Наконец помимо закона для заключения и исполнения соглашений нужна еще и эффективная система управления и система государственного регулирования деятельности концессионных предприятий. По заключению Всемирного банка создание таких систем в принципе должно опережать правовое обеспечение концессионных соглашений. Можно было бы запустить несколько пилотных концессионных проектов в заявленных законом отраслях. Отработать на них систему управления, структуру договора, механизм госрегулирования.
Двигаемся, когда прижмет
Но чтобы окупить инвестиции в рамках типичного инфраструктурного проекта, бизнесменам нужна уверенность, что условия концессионного соглашения в течение нескольких десятилетий будут выдержаны. А какова сегодня цена стабильности коммерческих условий контрактов в России, широко известно. Бизнесу нужны четкие правовые и фискальные правила игры. Нужны поправки в принятое концессионное законодательство (прежде всего в части налогового режима и сферы применения механизма концессий). Нуждаются в государственной инвестиционной поддержке сами концессионные модели. Иными словами, необходима скоординированная работа заинтересованных министерств и ведомств.
Напомню, обостренный интерес к концессионным дорогам возник неспроста: минтранс опубликовал данные, согласно которым около трети российских дорог работают в режиме перегрузок, которые достигнут пика в 2007-2008 годах. В свою очередь минэкономразвития готовит соответствующее постановление о концессиях, обещая рассмотреть вопрос о долгосрочной тарифной политике для участников соглашения - положение-то критическое: доля убыточных муниципальных предприятий достигла 50 процентов, а объем кредиторской задолженности - 325 миллиардов рублей.