И тому есть две причины. Первая - в росте доходов государства. Вторая - в сосредоточении усилий минфина на эффективном использовании передаваемых регионам средств. Да и тех средств, что регионы зарабатывают сами.
Почему пришлось менять векторы взаимоотношений? На "нулевом чтении" заместитель министра финансов Татьяна Голикова обратила внимание только на один аспект - зарплату бюджетникам. Уже сегодня на региональных чиновников уходит больше денег, чем на федеральных - в процентном отношении. И если продолжать тупо индексировать зарплату, то недалек день, когда на нее уйдет половина регионального бюджета, а в ряде республик и областей - до 80 процентов. Но ведь есть еще и другие расходы, другие, говоря языком минфиновских чиновников, обязательства. Поэтому на первый план выходит эффективность.
Отчасти это связано с переходом на трехлетку. Хотя регионы пока не будут составлять трехлетние планы, им рекомендовано ограничиться трехлетними финансовыми планами, им проще определить предстоящие расходы, учитывая, что они более или менее вольны обращаться с суммами, выделенными на три года. Иначе говоря, меньше станет недостроев из-за прекращения финансирования, не надо будет свертывать многолетние программы. Кроме того, по модели федерального бюджета предлагается создать резерв - в 2008 году расписать все предназначенные для регионов деньги (прежде всего - Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации), но уже в 2009-м оставить 30 процентов в резерве, а в 2010-м - и целых 30 процентов. По мнению заместителя министра финансов Антона Силуанова, появится момент конкуренции в заявках регионов, деньги пойдут туда, где дадут наибольший эффект. Кстати, это не пойдет во вред другой, вроде бы противоположной задаче - выравниванию социально-экономического уровня. Даже при таком раскладе останутся средства для Чукотки и Омской области, потерявших своего "кормильца" - "Сибнефть", переехавшую в Питер. Найдутся и деньги для Чечни, финансирование которой идет по специальному плану.
Трансформация коснется и подсчета доходов регионов. По сложившейся практике часть налогов остается в распоряжении регионов, часть уходит в центр. Тем не менее "доходоемкость" регионов, если можно так выразиться, считается в целом, поскольку в среднем и налоги распределяются в соответствии с количеством населения. Но оказалось, что такой подсчет не всегда устраивает регионы, они считают, что остается мало. Минфин вводит новую методику учета, которая даст более точные представления о доходах регионов, в соответствии с чем будут меняться и объемы трансфертов.
Но, не вступая в спор по этой щекотливой теме, минфин предлагает более жесткий контроль. Так, для регионов, в которых объем государственной поддержки составляет менее 20 процентов (их примерно два десятка), не будет никаких ограничений, они могут тратить эти деньги как хотят. Для тех, которые получают помощь в размере от 20 до 60 процентов (таких большинство), предусмотрены определенные ограничения, например, предельный объем роста зарплаты чиновников, уровень дефицита бюджета, объем кредиторской задолженности. И, наконец, для тех, чьи трансферты - более 60 процентов доходов (12 регионов), самые жесткие ограничения в расходовании. И устанавливаются более низкие показатели дефицита бюджета и кредиторской задолженности. Им также предлагается заключать соглашения с минфином, дающие министерству дополнительные полномочия. Кстати, несмотря на такие жесткие условия, это более мягкая мера, чем введение внешнего управления регионами, которое предлагает делать полпред президента Дмитрий Козак, или те меры, которые рассматривались на прошлой неделе на заседании у вице-премьера Сергея Нарышкина.
Естественно, новации минфина не сводятся к одному кнуту. Делая упор на эффективном управлении финансами, министерство, в свою очередь, собирается поощрять тех, кто продвинулся по этому пути. Так, в бюджете 2007 года применили новацию: в фонд финансовой поддержки регионов добавили еще 9 миллиардов рублей для тех регионов, которые получили объем трансферта ниже уровня прошлого года. Но не просто поощрили тех, кто сумел сократить расходы, а при определенных условиях. Они должны были сокращать свою кредиторскую задолженность, снизить ее уровень к общему объему доходов и к тому же обеспечить динамику роста собственных доходов выше среднероссийского уровня. Эти деньги пошли в основном тем, кто получал доходы ниже среднего уровня, подтягивали таким образом тех, кто сам того хотел.
Поощрение же "передовиков", тех, кто зарабатывал больше среднего уровня, заключалось в 2007 году в том, что у них не урезали трансферты - ранее такое было бы неизбежным. В конце прошлого года правительство решило, что надо поощрять субъекты Федерации через специально созданный механизм стимулирования их к развитию собственной налоговой базы и не предусматривающей сокращение дотаций в результате достижения ими более высоких темпов экономического роста. Это решение и было заложено в основу распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.
Теперь же предусмотрено не только не отбирать деньги, но еще и добавлять за хорошее управление финансами на уровне региона или муниципалитета. Здесь надо сказать, что такой эксперимент ведется с 2004 года, когда был образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, деньги которого должны были стимулировать реформы в бюджетной сфере, программы реформирования региональных и муниципальных финансов. Пока таких счастливцев - в пределах десятка, и получает каждый из них 80-100 миллионов рублей в год дополнительно к доходам и трансфертам. Пока в минфине отрабатывают критерии, по которым будут найдены и новые претенденты на "премиальные", но, как считает Антон Силуанов, таких наберется не более 30, от силы 40. Каким же будет фонд поощрения, пока неясно, хотя простая арифметика подсказывает, что он может составить не менее 4 миллиардов рублей.