Я, безусловно, являюсь сторонником расширения и укрепления Содружества Независимых Государств, как организации равных демократических государств, и обращаюсь с предложением всеми способами укреплять СНГ. 17 лет мне довелось изучать процесс демократических выборов с самых разных сторон: участвовать в избирательных кампаниях в качестве кандидата в депутаты различных уровней, помогать организации выборов в качестве сотрудника администрации Санкт-Петербурга, сравнивать правоприменительную практику на выборах в России и за рубежом.
Вместе с коллегами - парламентариями из стран СНГ, ОБСЕ, НАТО, Совета Европы, США я принимал участие в миссиях наблюдения на выборах в Белоруссии, Украине, Киргизии, Таджикистане, Приднестровье, Палестине, Сербии. Как правило, это были выборы, проходившие в непростой внутри- и внешнеполитической обстановке.
Международная оценка, равно как и присутствие наблюдателей на тех или иных выборах, имеет давнюю историю. Хорошо вооруженные польские "наблюдатели" принимали участие в выборах русского царя в 1610 году и добились избрания на престол польского королевича, шведа Владислава Вазы. На основе взаимности русские послали в достаточном количестве своих "наблюдателей" на выборы польского короля в 1696 году, чтобы поддержать немца Августа Саксонского.
В условиях политических изменений конца XX - начала XXI века большое значение имеет укрепление универсальных принципов международного права
В условиях геополитических изменений конца XX - начала XXI века большое значение имеет укрепление универсальных принципов международного права, в том числе решение некоторых проблем, связанных с международной оценкой выборов. Среди них следующие шесть:
- выработка общих принципов организации демократических выборов и объективных критериев их оценки, четкое определение рамок взаимодействия международных организаций и иных внешних институтов с суверенными государствами при разработке национального законодательства, его применении и оценке;
- международно-правовой статус организаций и институтов, направляющих наблюдателей, взаимные обязательства таких организаций и институтов и страны, принимающей наблюдателей;
- ответственность организации, выдавшей мандат миссии наблюдателей, за деятельность миссии и ответственность миссии наблюдателей перед выдавшей мандат организацией;
- права и обязанности страны, принявшей международных наблюдателей, по отношению к ним;
- права и обязанности международных наблюдателей во время подготовки к выборам, предвыборной кампании, во время голосования и при подведении итогов, в период между турами; особенности, связанные с международно-правовым статусом страны - объекта наблюдения;
- реализация на практике принципов взаимности, универсальности и объективности.
Наблюдая в январе этого года за выборами в парламент Сербии, я окончательно убедился в закономерности и важности понятия суверенной демократии. Признанные большинством миссий вполне демократичными эти выборы между тем проходили в стране, чей суверенитет, и не только на территории Косово, очевидно ограничен действиями ООН, НАТО и Гаагского трибунала.
Практика организации демократических выборов по западноевропейским стандартам в странах с ограниченным суверенитетом широко распространена в начале XXI века, например в Палестинской автономии, Афганистане, Ираке.
Особенности выборов в условиях ограниченного суверенитета (то есть, если хотите, в качестве элемента не суверенной демократии) можно разделить на две основные группы:
- собственно особенности применения международного контроля и международного содействия (SIC!) при подготовке и проведении выборов в такой стране.
(С возможностью международного содействия согласились, например, страны, подписавшие в 1999 году в Стамбуле Хартию европейской безопасности, признавшие, что "Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ) может оказывать государствам-участникам помощь в разработке и осуществлении законодательства о выборах", а также согласившиеся "незамедлительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендации". Замечу, что сами по себе институты международного контроля в форме наблюдения за выборами и международного содействия в форме разработки модельного избирательного законодательства или кодексов стандартов демократических выборов не подразумевают ограничения суверенной демократии.);
- особенные последствия выборов в таких условиях для будущего страны, в Сербии, например, это формирование правительства для решения косовской проблемы и развития отношений с Евросоюзом, или, как грубовато, но точно заметил мой собеседник в Белграде: "Одна девушка должна лечь в постель, а другая - много позже - получить за это деньги".
Доказывая от противного, предположим, что раз сложилось понятие не суверенной или не вполне суверенной демократии, значит, должна существовать и суверенная демократия, включая ее важный элемент - выборы "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании" (в формулировке российского закона: "на основе всеобщего, равного, свободного, тайного и прямого избирательного права" (в документах Венецианской комиссии Совета Европы), или "периодические, подлинные, свободные, честные выборы на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании" (по мнению Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ) или "периодические и обязательные, открытые и гласные, свободные, подлинные и справедливые выборы при соблюдении принципов равного, прямого избирательного права и тайного голосования" (согласно Конвенции СНГ). Впрочем, мне кажется, что добавление многочисленных определений к основной формуле не добавляет ей ясности и однозначности, но лишь расширяет границы мнений и субъективных оценок.
Принцип суверенной демократии был сформулирован и включен в последовательный ряд резолюций Генеральной ассамблеи ООН: "Уважение принципов национального суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств в ходе их процессов выборов" 45/151 (1990), 46/130 (1991), 47/130 (1992), 48/124 (1993), 52/119 (1997), 54/168 (1999), а также в некоторых других резолюциях. В них указано на:
- равноправие и самоопределение народов и их право свободно и без вмешательства извне определять свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие в соответствии с Уставом ООН;
- право народов определять методы и создавать институты, связанные с процессом выборов, без вмешательства извне и что поэтому государствам следует создавать, руководствуясь своей конституцией и национальным законодательством, необходимые механизмы и разрабатывать необходимые средства для содействия полному и эффективному участию населения в этих процессах;
- то, что любые действия, которые представляют собой попытку прямо или косвенно вмешаться в ход свободного развития национальных процессов выборов, в частности, в развивающихся странах, или которые имеют целью повлиять на результаты таких процессов, нарушают дух и букву принципов, закрепленных в Уставе и в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН.
Однако, начиная с 2001 года в резолюциях "Уважение принципов национального суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств в ходе их процессов выборов как важный элемент поощрения и защиты прав человека" 56/154 (2001), 58/189 (2003) принцип суверенной демократии размывается, исключается пункт, осуждающий вмешательство в развитие национальных процессов выборов, приоритет отдается выборам как элементу поощрения и защиты прав человека, но все же подтверждается право народов определять методы и создавать институты, связанные с процессом выборов, и что поэтому не существует единой модели демократии или демократических институтов. Перемены в подходе ООН связаны с серьезными геополитическими изменениями и практикой различных миссий по демократизации и наблюдению за демократическими выборами.
Сравним миссии наблюдения СНГ и БДИПЧ ОБСЕ с точки зрения легитимности мандата, содержания мандата и технического обеспечения мандата.
Легитимность мандата. Миссия наблюдения СНГ действуют в рамках Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ, подписанной в 2002 году на заседании Совета глав государств в Кишиневе и вступившей в силу в ноябре 2003 года; на основе утвержденного 26 марта 2004 года Советом министров иностранных дел СНГ Положения о миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах - участниках СНГ. Рекомендации по наблюдению за выборами миссии СНГ рассматриваются и одобряются Межпарламентской ассамблеей СНГ.
Мандат миссии БДИПЧ ОБСЕ основан на итоговом документе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе "Парижская хартия для новой Европы" (Париж, 1990), участники которого приняли решение "создать в Варшаве бюро по свободным выборам для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках". Миссия должна действовать в рамках Документа копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 1990). В частности, 8-й пункт этого документа указывает, "что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств - участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс". Кроме выделенной мною последней фразы, значение имеет то, что обязательства по пункту 8 распространяются на все государства - участники ОБСЕ, а не только на так называемые "новые демократии". БДИПЧ также упомянуто в документах четвертой встречи Совета ОБСЕ в Риме в 1993 году и Стамбульской хартии европейской безопасности 1999 года.
По моему мнению, формальные процедуры при определении мандата миссии наблюдения СНГ соблюдены полностью, при составлении мандата миссии наблюдения БДИПЧ - не полностью.
Содержание мандата миссии БДИПЧ значительно шире содержания мандата миссии СНГ. Основное отличие в том, что миссия СНГ создается именно в целях тщательного наблюдения за организацией выборов на всех этапах, оставляя принятие решений по рекомендациям за соответствующими органами СНГ и суверенных государств. Наблюдатели от СНГ строго следуют пункту 71й статьи Конвенции СНГ, согласно которой "не допускается какое-либо прямое или косвенное участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных общественных движений, международных организаций в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц".
(В этой формулировке, вероятно, следовало бы оговорить, что запрет не распространяется на выборы в местное самоуправление для лиц, постоянно проживающих на конкретной территории, как это предусмотрено законодательством, например, России.) Миссия СНГ, как правило, в большей мере учитывает местные и национальные особенности и обычаи, строго придерживается правил поведения и взаимоотношения с государственными органами страны проведения выборов, определенно прописанных в Конвенции и Рекомендациях. То есть миссия СНГ действует на основе уважения принципа суверенной демократии.
Правилами БДИПЧ предусмотрено разделение стран на три группы: страны устойчивой демократии, страны новой демократии и страны, переходящие к демократии
Правилами БДИПЧ предусмотрено разделение стран на три группы: страны устойчивой демократии, страны новой демократии и страны, переходящие к демократии. При этом БДИПЧ считает, что содержание его мандата включает не только непосредственное наблюдение и оценку выборов, как долгосрочного процесса, но для стран новой демократии и переходящих к демократии также:
- готовность (непосредственно) оказывать содействие властям принимающей стороны в устранении выявленных недостатков, а также представителям избирательных органов, политическим партиям, кандидатам, гражданскому обществу и др.;
- работу в рамках долгосрочных программ, направленных на защиту прав человека, укрепление демократических институтов, уважение принципа верховенства закона и развитие гражданского общества во всех государствах-участниках (исключая помощь по проведению выборов непосредственно до или во время периода наблюдения за выборами - последнее, впрочем, соблюдается не строго, поскольку в целом ряде стран я видел выпущенные в помощь избирателям и избирательным комиссиям методические материалы, например, разъясняющие правила голосования);
- оценку выполнения государством обязательств, принятых перед ОБСЕ, всеобщих стандартов и других международных обязательств;
- оценку не только национального законодательства, но и того, как оно было разработано и принято;
- право определить по собственному усмотрению количество наблюдателей, право на публичные заявления и публикацию заявления о предварительных выводах проведенного наблюдения до объявления официальных результатов выборов и до разрешения жалоб и апелляций (одно это, без сомнения, превращает миссию БДИПЧ во влиятельного участника выборов);
- право на оценку по критериям, не поддающимся объективной проверке (верификации данных), например:
- "законы, которые не пользуются поддержкой влиятельных сил, заинтересованных в результатах выборов",
- "избирательные комиссии, которые не пользуются большим доверием со стороны заинтересованных в выборах лиц",
- "неэффективность действий органов, занимающихся регулированием деятельности СМИ, которая заключается в их неспособности принять соответствующие меры для разрешения ситуации", и т. д.
Миссия БДИПЧ отрицает принцип суверенной демократии, хотя в практической работе в отдельных случаях учитывает национальные особенности и политическую целесообразность. Это подтверждается оценками перемены украинского законодательства между вторым и переголосованием второго тура президентских выборов 2004 года или совпавшим с оценками миссии СНГ заключением по результатам президентских выборов в 2005 году в Киргизии. Существенная неопределенность полномочий БДИПЧ позволила министру иностранных дел России С.Лаврову на встрече с журналистами "Российской газеты" в феврале 2007 года предположить, что "Бюро... не может далее существовать в том виде, в котором оно сейчас существует, поскольку оно действует на основании инструкций, изобретенных собственно чиновниками этого бюро и не прошедших никакой межправительственной экспертизы". С.В.Лавров сформулировал несколько простейших вопросов: "...кто в итоге, к примеру, принимает решения о направлении наблюдателей в ту или иную страну? Почему в одну страну наблюдатели направляются, а в другие - нет? Кто решает, сколько наблюдателей должно направиться на мониторинг выборов в одну или другую страну? Кто будет возглавлять эти группы? Какие полномочия у руководителя этих групп? Как в его оценках должны учитываться мнения всех региональных подгрупп?"
Техническое обеспечение мандата. Сравнение справочных материалов, которые получают наблюдатели миссии СНГ и справочников-инструкций для краткосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ, позволяет отметить:
- справочник - инструкция для наблюдателей миссии БДИПЧ содержит больше практически необходимой для наблюдателя информации, хорошо структурирован, дополняется специальным информационным пакетом для региональной группы краткосрочных наблюдателей, содержащим подробные сведения об организации наблюдения в конкретном округе;
- вместе с тем справочник - инструкция ОБСЕ-БДИПЧ содержит некоторую информацию, имеющую характер политических оценок:
- например, в справочнике для выборов в Киргизии в историческом очерке было указано, что "территория нынешнего Киргизстана была аннексирована Российской империей в 1864 году, после чего в значительном количестве стали прибывать русские поселенцы, особенно на Север";
- в том же справочнике разделение Севера и Юга Киргизии объясняется русификацией (!) - "поскольку Север был более русифицирован, Юг представляется более традиционным, более религиозным, сохранившим родовые связи и являющимся источником политической оппозиции";
- особенно много оценочного материала содержится в описании ситуации со средствами массовой информации в государстве, проводящем выборы, с разделением их на группы по партийной ориентации и отношению к действующей власти.
При организации миссий международных наблюдателей СНГ стоит взять за основу справочник - инструкцию БДИПЧ, расширив в нем страноведческую часть и убрав субъективные политические оценки.
Справочник - инструкция миссии международных наблюдателей обязательно должен носить характер официального документа, обсуждаться и утверждаться в установленном порядке организацией (возможно, центральным органом этой организации), сформировавшей миссию.
Анкета БДИПЧ все еще позволяет более точно оценить процедуру выборов. Однако ее заполнение требует тщательной подготовки наблюдателя, что сужает возможность участия в миссии в качестве краткосрочных наблюдателей лиц политического уровня - парламентариев и высокопоставленных государственных служащих.
Порядок формирования миссии БДИПЧ вызывает вопросы не только у министра Лаврова. Например, в миссии БДИПЧ в Киргизии летом 2005 года среди членов главного штаба миссии во главе с послом Любомиром Копаем (Словакия) не было ни одного представителя России (17 человек - два словака, два британца, два поляка, американец, серб, хорват, казах, украинец, латыш, немец, узбек, голландец, швед, австриец), среди членов региональных штабов - ни одного представителя России (13 штабов - 26 человек из Швейцарии, Дании, Франции, Норвегии, Великобритании, Болгарии, Грузии, Испании, Финляндии, Нидерландов, Сербии, Казахстана, Германии, США), в моей миссии в Западном Иссык-Куле из 23 человек 18 представляли Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (ни одного представителя России, три американца, два немца, два британца, два бельгийца, голландец, серб, француз, исландец, швейцарец, кореец, грузин, поляк, канадец), 2 человека представляли американское посольство и 3 были депутатами Госдумы. Других парламентариев в миссии не было.
Во многом благодаря усилиям МПА и Исполкома СНГ обеспечение миссий СНГ средствами связи, компьютерной техникой, средствами передвижения - примерно сравнялось с обеспечением миссий БДИПЧ.
Два вывода - в заключение доклада. Во-первых, накопленный опыт работы миссий международных наблюдателей, прежде всего СНГ и ОБСЕ, предоставляет новые возможности специалистам по международному праву для разработки общих подходов к проблеме соотношения государственного суверенитета и международных обязательств в области гражданских прав, то есть, на мой взгляд, к вопросу о суверенной демократии. Во-вторых, государства - участники СНГ могут рассмотреть вопрос о дальнейшей поддержке и развитии Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан и других аналогичных организаций в странах СНГ, а также о создании постоянного института Демократической миссии СНГ.*
* Статья подготовлена на основе доклада заместителя председателя Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками Владимира Чурова на Первом семинаре по вопросам подготовки международных наблюдателей от СНГ за выборами в государственные органы власти, который прошел в Санкт-Петербурге 19-22 февраля 2007 года.