Сегодня "РГ" публикует статью председателя Конституционного суда Валерия Зорькина по одной из самых болезненных проблем не только для правосудия, но и для России - преодоление несправедливости при защите социальных прав.
Социальная справедливость - задача всемирная
Такая важнейшая цель конституционного правосудия, как защита социальных прав человека и гражданина, в своей основе содержит принцип обеспечения справедливости.
Выдвинутый еще древними мыслителями принцип справедливости и равенства составляет ядро всего современного права, в том числе социальных прав человека. Идею социальной справедливости поддерживают все мировые религии. Христианство призывает "возлюбить ближнего, как самого себя". В иудаизме понятия "милосердие" и "справедливость" обозначаются одним и тем же словом. Один из пяти столпов исламской веры - закат - представляет собой милостыню бедным и нуждающимся. Буддисты считают своим долгом заботиться о бедных.
На состоявшемся в этом году XI Всемирном русском народном Соборе Патриарх Алексий II отмечал, что для искоренения бедности необходимо построить этически ориентированную экономику и отладить систему социальной ответственности. "Все мы - Церковь, государство, предприниматели, общество в целом - должны позаботиться о том, чтобы среди нас было как можно меньше бедных, униженных, отчаявшихся людей", - говорил в своем выступлении Патриарх.
Проблема преодоления бедности и обеспечения социальной справедливости - проблема всемирная.
В своей первой, написанной в сане понтифика, книге "Иисус из Назарета" Папа Бенедикт XVI много внимания уделяет критике "зла", эксплуатации бедных и восхищается учением Иисуса о социальной справедливости.
Политика, которая не способствует устранению экономически неэффективных видов несправедливости, является прямо или косвенно результатом политического выбора. Подобные политические просчеты, порожденные несправедливостью и увековечивающие ее, враждебны процветанию. Люди, лишенные возможностей, неспособны вносить вклад в развитие своих стран. Их потенциал и таланты растрачиваются, а капитал, земля и другие ресурсы не используются полноценно.
Если баланс власти неверен, значит, существует неравенство богатства и экономических возможностей. Ловушки неравенства образуют порочный круг, экономическое и политическое неравенство усиливают друг друга. Меры вмешательства, повышающие человеческий потенциал тех, у кого он наиболее ограничен (прежде всего у бедных), помогут им стать более производительными экономически и более результативными политически.
Конституционный принцип социального государства предполагает создание равных возможностей для всех членов общества, проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в том числе в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости.
В связи с этим конституционное право как базовый регулятор общественных отношений приобретает все более выраженное социальное измерение. Традиционные - либеральные - права и свободы человека и гражданина недостаточны для эффективной защиты интересов людей в современных условиях.
Примечательно, что в последние годы социальные проблемы стали актуальными и для Европы. И в печальном перечне современных угроз, таких, как терроризм, транснациональная преступность, экологические проблемы, расползание ядерного оружия, проблема социальных прав, заняла сейчас едва ли не центральное место. Понимание указанных ценностей приводит к тому, что в настоящее время во всем мире социальным правам уделяется первостепенное внимание, причем именно превентивный характер социальной защиты имеет первостепенную роль. И если года три назад некоторые европейские коллеги все еще говорили, что "увлекаться социальными правами - плодить бездельников в обществе", то сейчас уже многие понимают, что от решения проблемы социальных прав зависит судьба демократии не только в России, но и в Европе.
Без торжества либеральных идей не было бы государства и социального, и правового одновременно - т.е. государства, где социальные права граждан принадлежат им от рождения, а не даруются им сверху, и их перечень не зависит от монаршей воли; эти права закрепляются в конституциях и законах и гарантируются государством в силу притязаний (потребностей) гражданского общества и требований норм международного права на основе принципа справедливости и общепринятых стандартов.
Конституция России закрепляет правовые основы социальной защиты, в том числе создание условий достойной жизни и свободного развития человека, охрану труда и здоровья, государственную поддержку семьи, материнства и детства, приоритет международных социальных стандартов и т.д.. Определились основные тенденции в социальной сфере, среди которых отказ от чрезмерной государственной поддержки, обеспечение минимальных социальных потребностей граждан, исходя из имеющихся в распоряжении граждан финансовых средств, ориентация на адресное оказание социальной помощи и другие. Однако понятно, что провозгласить такие условия для достойной жизни и свободного развития гораздо легче, чем осуществить. В настоящее время почти четверть граждан России живут за чертой бедности, причем большая часть из них имеют постоянную работу. Борьба с бедностью, преодоление социальной несправедливости - одна из важнейших задач как государства, так и общества.
Хотя формально Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, однако ни для кого не секрет, что такое состояние дел в нашей стране - пока всего лишь конституционный идеал. Исследователи оценивают сегодняшнее состояние России как формального социального государства на уровне первой половины 20-х г.г. XX века. Среди причин такой "недоразвитости" социальных механизмов - пережитки советской политической и социальной системы, несоответствие экономических, социальных и иных целей политики государства друг другу, а также то, что сейчас Россия по важнейшим макроэкономическим показателям находится в группе развивающихся стран. Кроме того, на сегодняшний день нет окончательной определенности с моделью обеспечения социальных функций государства.
При этом необходимо учитывать и ожидания общественного сознания: помня о "советских временах", многие уверены, что в тот период социальных благ, доступных каждому, было значительно больше. Поэтому любые попытки государства освободиться от функции непосредственного "опекуна" своих граждан, избавиться от патернализма в социальной сфере воспринимаются гражданами как невозможность или отказ от реализации социальных прав. Поэтому важно найти баланс между интересами государства и социальных групп, между возможностью развития индивидуальной личности и правом на государственную поддержку.
Преодоление "ловушки неравенства" для России - это критерий ее дееспособности как социального государства. С одной стороны, Россия - страна, где самыми высокими темпами в мире растет количество долларовых миллиардеров: с 2005 по 2006 год их количество выросло, по данным журнала "Финанс", с 33 до 61, а сумма их активов возросла с 171 миллиарда долларов до 310. А с другой, по данным Российской академии наук, за 15 лет реформ самые бедные стали в 2 раза беднее, а в целом 80% населения в материальном плане от реформ больше потеряло, чем приобрело.
Конечно, такие диспропорции требуют повышения эффективности конституционного правосудия по защите социальных прав граждан, обеспечения конституционных принципов справедливости и социального государства.
Правосудие призвано играть существенную роль в создании равных условий в политической, экономической и социально-культурной областях.
Но ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия тех или иных законов, оторванность их от реальной социально-экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития.
Именно такие несоответствия выявляются в ходе осуществления конституционного правосудия.
Правовые позиции, которые Конституционный суд сформулировал в решениях последних лет, в большей степени связаны именно с реформированием социального законодательства.
Основные социальные права принадлежат нам от рождения
Признание и обеспечение социальных прав и гарантий их реализации имеют принципиальное значение для общественного развития и благополучия. Это не только демонстрирует приверженность государства общечеловеческим ценностям и гуманистическим идеалам, что само по себе очень важно и характеризует качественное состояние государства, но и является фактором, обеспечивающим социальную безопасность, стабильность развития общества.
В связи с этим должен быть определен круг (каталог) социальных прав, подлежащих конституционно-правовой защите.
Наиболее полный перечень социальных прав содержится в части 1 Европейской Социальной Хартии от 3 мая 1996 года (не ратифицирована Российской Федерацией).
Конституция РФ, определяя правовое положение личности, вслед за Всеобщей декларацией прав человека и Международным пактом 1966 года провозгласила такие права, как право на социальное обеспечение, право на труд, право на справедливые условия труда, на защиту трудовых прав всеми предусмотренными законом способами, включая право на забастовку, право на объединение в профессиональные союзы и свободу профсоюзной деятельности, право на образование, право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду, право на жилище.
Этот перечень основных социальных прав - в силу ее статей 17 (часть 1) и 55 (часть 1) - не может считаться исчерпывающим и не препятствует конституционной защите других общепризнанных социальных прав и свобод человека и гражданина.
На сегодняшний день не существует единой концепции осуществления указанных прав, равно как не существует и единой их классификации на основе характера выполняемой социальной роли.
В юридической науке и судебной практике нарастает тенденция рассматривать закрепленные Конституцией социальные права не только как принципиальные ориентиры для законодателя, но именно как основные права, равные по значимости конституционным гражданским и политическим правам. Основанные на принципах справедливости и социальной солидарности, они закрепляются Конституцией в качестве непосредственно действующих и подлежат судебной защите.
Меры социальной поддержки и их предназначение
Социальные права, в общем виде закрепленные Конституцией, в их конкретном содержании и механизмах реализации определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Реализация же указанных прав обеспечивается предоставлением широкого круга возможностей, в том числе установлением для отдельных категорий граждан дополнительных социальных благ в виде мер социальной поддержки или льгот. Одной из основных проблем, которая все еще не разрешена в ходе проводимых пенсионных реформ, является установление размера пенсии, позволяющего удовлетворить хотя бы минимальные потребности человека. По результатам исследований Всероссийского центра уровня жизни покупательная способность средней трудовой пенсии по старости, которую получают более 29 млн. человек, лишь немного превышает прожиточный минимум; пенсии по инвалидности, которые получают 4,2 млн. россиян, по случаю потери кормильца и социальные пенсии вообще ниже этого норматива. Коэффициент замещения пенсией утраченного заработка в России в настоящее время составляет 25%, если же учитывать "теневую" заработную плату, то результат будет еще ниже. Для сравнения: коэффициент замещения, установленный 102-й Конвенцией МОТ и Европейским кодексом социального обеспечения, составляет 40% ранее получаемого заработка.
Минимальная заработная плата не достигает величины прожиточного минимума, который в среднем по стране (с учетом данных 77 субъектов Российской Федерации) за четвертый квартал 2006 года составил 3353 руб. Соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума за четвертый квартал 2006 года составило 3,63.
Льготы были введены в качестве паллиативного решения, основным их назначением являлась компенсация недостатка денежных средств, полученных в виде пенсии или заработка. Для того чтобы обеспечить выживание инвалидов, семей, воспитывающих малолетних детей, пенсионеров, иных категорий граждан в условиях экономического спада и низкого уровня пенсионного обеспечения и заработной платы, законодатель предусмотрел ряд льгот, выполняющих главным образом компенсаторную функцию. Конституционный суд, рассматривая жалобу гражданки
П.Ф. Енборисовой, пришел к выводу о том, что при оценке ежемесячного обеспечения, предоставляемого нуждающимся в социальной защите гражданам, наряду с пенсионной выплатой должны учитываться меры социальной поддержки.
Однако этим назначение льгот не исчерпывается. Они используются (как часть компенсаторного механизма) в целях возмещения вреда лицам, пострадавшим вследствие аварии на Чернобыльской АЭС; подвергшимся политическим репрессиям и пострадавшим от них и входят в общий объем возмещения вреда. Такая функция льгот была выделена Конституционным судом.
В ряде решений Конституционного суда признавалось, что возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие аварии на Чернобыльской АЭС или ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, осуществляется в том числе в виде предоставления мер социальной поддержки. Аналогичный подход был использован применительно к гражданам, работавшим (служившим) в подразделениях особого риска: возмещение вреда, причиненного их здоровью, осуществляется путем предоставления льгот и компенсаций.
Такую же функцию выполняют меры социальной поддержки, предоставляемые жертвам политических репрессий. Эти льготы также носили компенсаторный характер и в совокупности с иными предусмотренными Законом РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" мерами были призваны способствовать возмещению причиненного в результате репрессий вреда.
Кроме того, льготы выполняют роль своеобразной награды, признания заслуг граждан перед обществом и государством, и распространяются они в основном на ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, Героев Советского Союза, Героев России, Героев Социалистического Труда. Так, в определении от 27 декабря 2005 года Конституционный суд сформулировал правовую позицию о наличии у ветеранов боевых действий особого правового статуса. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу.
В ряде случаев меры социальной поддержки выполняют гарантийную функцию, т.е. направлены на обеспечение реализации конституционных прав. Конституционная обязанность государства гарантировать право на дошкольное образование во взаимосвязи с положениями Конституции о необходимости осуществления государственной защиты материнства и детства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства. Такая поддержка, как отметил Конституционный суд, может осуществляться различными способами, в том числе в виде установления предельного размера платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях. Это - одна из форм общегосударственного гарантирования доступности получения образования в детских дошкольных учреждениях.
Таким образом, целевая направленность предоставляемых гражданам мер социальной поддержки, функции, выполняемые ими в механизме правового регулирования соответствующих общественных отношений, свидетельствуют о необходимости включения их в систему социальной защиты. Соответственно, они подлежат защите в порядке конституционного судопроизводства.
Как видно из приведенных примеров, Конституционный суд ориентируется на защиту прав, гарантированных системой социальной защиты, сложившейся в Российской Федерации, что несколько шире социальных прав граждан в строгом смысле слова.
В связи с необходимостью определения круга социальных прав, включаемых в сферу защиты Конституционным судом, возникла проблема разграничения льгот (мер социальной поддержки) различной правовой природы.
Существуют льготы, имеющие целью предоставление преимуществ отдельным категориям граждан в связи с их особым правовым статусом. Такие льготы не входят в систему социального обеспечения и не подлежат защите в порядке конституционного производства. Их установление и отмена полностью относятся к дискреционным полномочиям законодателя. К таким льготам относятся, например, получение ветеранами боевых действий разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов и т.п.
Пределы компетенции законодателя
Выявляя смысл конституционных положений, относящихся к социальным правам, Конституционный суд РФ в ряде своих решений подчеркнул, что соответствующее конституционное право человека и гражданина гораздо шире конкретных субъективных прав в обозначенной сфере. Так, сущность конституционного права на социальное обеспечение проявляется в обязанности государства предоставить каждому в случаях, указанных в Конституции, такое обеспечение. Вместе с тем провозглашение права на социальное обеспечение не означает, что гражданин наделяется конкретным набором субъективных прав, например на получение пенсии в определенном размере или с определенного возраста, права на исчисление стажа по определенным правилам и т.п. В связи с этим встает проблема определения пределов усмотрения законодателя при изменении правового регулирования в социальной сфере. С одной стороны, дискреция законодателя довольно широка, и это неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного суда.
В частности, к компетенции законодателя относится определение механизма реализации конституционного права социального обеспечения, в том числе установление видов пенсий и оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан, а также правил исчисления их размеров; определение правовых оснований назначения пенсий, их размеров, порядка исчисления и выплаты, включая как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию для некоторых категорий граждан; определение всех элементов права на пенсионное обеспечение.
С другой стороны, законодатель обязан следовать конституционным принципам правового регулирования и предписаниям общего характера (о социальном характере Российского государства, о равенстве и др.), с тем чтобы обеспечить стабильность системы социальной защиты.
Произвольные действия законодателя в такой важной и деликатной сфере, как область социальных прав, недопустимы.
В последнее время интерес к социальным правам и их актуальность в процессе общественного развития резко возросли. Недовольство граждан социальной политикой государства, недостатками системы социальной защиты в ряде государств явилось одним из факторов политической нестабильности.
С учетом этого Конституционный суд своими решениями и содержащимися в них правовыми позициями создает ориентиры для законодателя, способствуя последовательному развитию социального законодательства в направлении гармонизации интересов граждан и публичных интересов. Вмешательство Конституционного суда обусловлено главным образом концептуальными недостатками законодательства, действующего в социальной сфере. Его изменение порой осуществляется без должной теоретической подготовки, без продуманного плана последовательных действий, в результате чего законодательство характеризуется противоречивостью, наличием серьезных пробелов, неравномерностью развития. Это ставит перед Конституционным судом задачи особого рода - не только защитить основные социальные права граждан, но и способствовать выработке направления развития социального законодательства. При этом суд, равно как и законодатель, не может действовать радикально, поскольку, как уже отмечалось, социальные права имеют значение политического стабилизатора, обеспечивая возможность поступательного общественного развития без эксцессов и революционных потрясений. Следовательно, должна быть гарантирована преемственность в развитии правового регулирования, его эволюционное преобразование в новую систему социальной защиты, учитывающую современные потребности граждан, с одной стороны, и публичные интересы - с другой.
Решения Конституционного суда в большей степени связаны именно с реформированием социального законодательства.
Суд сформулировал ряд вытекающих из Конституции принципов правового регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты, важнейшим из которых является принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Изменения социального законодательства, форм и способов социальной защиты должны сопровождаться, во-первых, предоставлением гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, во-вторых, созданием компенсаторного механизма, позволяющего устранить либо смягчить негативные последствия такого изменения.
Публично-правовые обязательства государства
В своих решениях Конституционный суд пришел к выводу, что социальным характером Российского государства обуславливается также возникновение определенных публично-правовых обязательств, связанных с деятельностью государства. Прежде всего это касается публично-правовых обязательств государства по возмещению вреда.
Действующее законодательство предусматривает два случая такого возмещения вреда, причиненного гражданам: вред, причиненный в связи с деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии, и вред, причиненный гражданам неправомерными действиями должностных лиц и органов государства, в частности, вред, возникший вследствие проведения массовых политических репрессий.
Наряду с этим публично-правовые обязательства государства возникают также в силу осуществления им социально значимых функций. Примером может служить деятельность государства по заготовке донорской крови и ее компонентов. Осуществляя указанную деятельность и привлекая к выполнению публичной функции доноров, государство связывает себя определенными обязанностями по защите их прав и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые действовали с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом (определение Конституционного суда от 4 декабря 2003 г. N 415-О).
Приняв на себя определенные публично-правовые обязательства, государство не может произвольно отказываться от их выполнения. Иное означало бы нарушение принципов справедливости и правового, и социального государства.
Из этого вытекают обязанности законодателя при изменении правового регулирования сохранять признанный государством объем возмещения вреда, достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности.
Конституция обязывает преодолевать недостатки
К сожалению, изменение правового регулирования порой связано со снижением уровня социальной защиты, отменой предоставлявшихся ранее социальных благ.
Понятно стремление законодателя в большей степени учесть финансово-экономические возможности государства и снизить нагрузку на федеральный бюджет, однако нельзя не принимать во внимание того, что отказ или существенное снижение уровня социальной защиты нарушает баланс между интересами граждан и публичными интересами, что чревато социальной и политической нестабильностью.
Отмеченную тенденцию к снижению уровня социальной защиты граждан необходимо отнести к концептуальным недостаткам законодательства в социальной сфере. В связи с этим Конституционный суд в ряде решений, касающихся оценки конституционности положений Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, вынужден был подчеркнуть, что при переходе к новому правовому регулированию мер социальной поддержки должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие обеспечивать сохранение достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности, и созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки.
Законодательство в социальной сфере, в том числе пенсионное законодательство, характеризуется и другими недостатками. Прежде всего это довольно частые существенные изменения в правовом регулировании. При этом далеко не всегда такие изменения были необходимы и обоснованы. Так, в первоначальной редакции Закона от 20 ноября 1990 года "О государственных пенсиях в РСФСР" минимальный размер пенсии устанавливался на уровне прожиточного минимума, определявшегося ежегодно. Уже несколько месяцев спустя минимальная пенсия стала устанавливаться на уровне минимального размера оплаты труда, а к моменту проведения реформ 2000-2001 годов минимальный размер пенсии определялся не ниже, чем в размере, установленном федеральным законом.
Нестабильность законодательства в социальной сфере не может не вызывать тревогу, поскольку создает неопределенность правового положения огромного количества граждан (нынешних и будущих пенсионеров), не позволяет сформироваться единообразной правоприменительной практике, создает трудности в реализации социальных прав. Особенно болезненные последствия это вызывает в сфере пенсионных прав граждан в силу особой общественной значимости пенсионного законодательства и специфики предмета его регулирования: пенсионные права формируются на протяжении нескольких десятков лет, момент приобретения права на пенсию значительно удален от начала выполнения условий пенсионирования (начала трудовой или предпринимательской деятельности).
Частые и довольно радикальные изменения пенсионного законодательства свидетельствуют о непоследовательности и противоречивости государственной социальной политики как системы взаимосвязанных задач и обеспечивающих их достижение экономических, организационных и правовых средств (механизмов), ясно сформулированной цели реформирования пенсионной системы. Между тем такая цель, как подчеркивал Конституционный суд, вытекает из социального характера Российского государства: законодатель, исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития, должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей (Постановление Конституционного суда от 29 января 2004 г. N 2-П).
Исследователи констатируют также отсутствие четкой законодательной стратегии поэтапных изменений, направленных на создание адекватной современным экономическим и социальным реалиям пенсионной системы.
Все это не способствует поддержанию доверия граждан к закону. Участники соответствующих правоотношений должны быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановление Конституционного суда от 03.06.2004 N 11-П; Определения от 01.12.2005 N 521-О и от 01.12.2005 N 462-О).
Пробелы пенсионной реформы
Характерной чертой системы новых правовых механизмов социальной защиты является наличие в них существенных пробелов. В частности, пенсионная реформа далека от завершения, хотя с момента одобрения ее программы прошло 8 лет.
До настоящего времени отсутствуют многие законы, принятие которых прямо предусмотрено Законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (п. 9 ст. 14).
Не решены проблемы, связанные с разделением пенсионной системы на страховую и государственную. В частности, не урегулирован вопрос о преобразовании пенсионных прав военнослужащих в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии в том случае, когда их профессиональная деятельность состоит из военной службы и работы по трудовому договору (или индивидуальной предпринимательской деятельности).
Отсутствует ясность в решении вопроса о судьбе взносов на накопительную часть пенсии, перечисленных за граждан 1952-1967 гг. рождения в период с 2002 по 2004 год. В соответствии с действующим законодательством указанные граждане не приобретают право на накопительную часть трудовой пенсии. Однако в течение трех лет (до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации") взносы уплачивались. Между тем в силу индивидуально-возмездного характера платежей в Пенсионный фонд указанные перечисления должны быть в той или иной форме возвращены гражданам. Однако законодательное решение по этому вопросу не принято.
Значительное число пробелов фактически приводит к невозможности адекватного выполнения законодательством о социальном обеспечении своих основных функций - как регулятивной, так и защитной.
В этих условиях Конституционный суд, обращая внимание законодателя на существующие пробелы, в определенной степени стимулирует скорейшее их восполнение. Примером такого подхода является Определение от 11 мая 2006 г. N 187-О по жалобе гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". При этом суд установил, что действующее правовое регулирование не учитывает особенностей правового положения тех работающих по трудовому договору граждан - военных пенсионеров, кому выплачивается пенсия за выслугу лет.
Закрепляя безусловное участие таких пенсионеров в обязательном пенсионном страховании, законодатель должен был гарантировать им реализацию пенсионных прав на равных условиях с иными застрахованными лицами, т.е. обеспечить возможность приобретения права на получение трудовой пенсии, осуществление выбора пенсии.
Между тем действующее законодательство не предусматривает перевод из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ средств для формирования расчетного пенсионного капитала при переходе военных пенсионеров на трудовую пенсию, что не позволяет в большинстве случаев обеспечить назначение им трудовой пенсии в размере, превышающем полагающуюся им военную пенсию.
Был сделан вывод о том, что ряд положений пенсионного законодательства, распространяющих обязательное пенсионное страхование на военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, не предусматривает надлежащего правового механизма, гарантирующего установление им наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде РФ.
Этот пробел должен быть восполнен. В соответствии с указанным Определением от 11 мая 2006 г. N 187-О федеральному законодателю надлежало сделать это не позднее 1 января 2007 года. Однако соответствующее правовое регулирование так и не осуществлено.
Пробелы в социальном законодательстве могут возникать и тогда, когда та или другая норма признается неконституционной полностью или частично либо из решения Конституционного суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании. В таком случае до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция. Однако в правоприменительной практике это не всегда может дать нужный результат, если для реализации того или иного конституционного положения необходим конкретизирующий его нормативный акт законодателя.
Финансовые проблемы и социальные права
Серьезным недостатком действующей пенсионной системы как наиболее важной составной части системы социальной защиты является ее ориентация на решение финансовых проблем в значительной степени в ущерб конституционным гарантиям социальных прав и связанным с этим социальным задачам.
В связи с этим ученые-юристы обращают внимание на необоснованный переход от распределительной пенсионной системы, успешно функционирующей во всех развитых странах Европы, Канаде, Японии и др., к накопительной. При этом в основу новой пенсионной системы в России положен принудительный механизм долгосрочного накопления. Тем самым посредством социального законодательства решаются задачи, связанные с направлением инвестиций в экономику страны, т.е. во главу угла ставится прежде всего достижение экономического эффекта, а не обеспечение достойного уровня жизни пенсионеров. Это может привести к коммерциализации социальной сферы, к отступлению от принципов социальной справедливости, препятствует достижению социально значимых целей.
Существуют и примеры игнорирования социальных задач при внесении изменений в налоговое законодательство, которое тесно связано с социальным законодательством и определяет его финансовую базу. Так, в 2005 году снижена с 28% до 20% ставка единого социального налога, направляемого на финансирование пенсий. Однако, несмотря на улучшение инвестиционного климата и легализацию заработной платы, предполагаемого увеличения объема собираемых средств не произошло. Образовался дефицит средств Пенсионного фонда, что, в свою очередь, повлекло необходимость увеличения ассигнований из федерального бюджета, хотя природа налоговых платежей и правовое положение Пенсионного фонда предполагают его бюджетную автономию.
Следствием проводимой с 2005 года экономической политики является и то, что в пенсионной системе наблюдается постоянно увеличивающийся недостаток средств и существенное снижение коэффициента замещения пенсий. Эта негативная тенденция сохранится, если не предпринять мер к ее преодолению.
Существующая система пенсионного обеспечения требует вложения огромных финансовых средств государства, поскольку в ближайшие годы дефицит пенсионной системы составит 350-400 миллиардов рублей.
При таких обстоятельствах пенсионная система, действующая в Российской Федерации, надлежащим образом не обеспечивает свою социально-защитную функцию. Решить экономические задачи, поставленные в ходе пенсионной реформы, с помощью перехода к накопительной системе не удалось. В результате пенсионная система оказалась в таком состоянии, которое не соответствует ее правовой природе и социальному предназначению.
Сложившееся положение вызывает резкую критику специалистов, недовольство населения страны, рост социальной напряженности. В научных публикациях последних лет система социального обеспечения нередко оценивается как не соответствующая принципу социальной справедливости, не обеспечивающая достойную жизнь и свободное развитие человека, что тем самым расходится с конституционно защищаемыми ценностями и целями. Существует реальная опасность нарушения баланса конституционно защищаемых ценностей, разрыва между социальными и экономическими задачами, между правами граждан и публичными интересами.
До последнего времени Конституционный суд проявлял сдержанность в этом вопросе. Неоднократно им высказывалась позиция о том, что Конституция, закрепляя право каждого на социальное обеспечение, относит к компетенции законодателя решение вопросов, касающихся правовых оснований назначения пенсий, порядка их исчисления, правил индексации, установления видов пенсий и др.
Таким образом, законодателю предоставляется возможность устранить те недостатки и дефекты в новом регулировании, которые, к сожалению, становятся все более очевидными.
Конституционно-правовое истолкование норм
Несовершенство законодательства о социальном обеспечении и социальной защите проявляется и в наличии целого ряда нечетких и противоречивых положений, которые неоднозначно толкуются в правоприменительной практике. Нередко это приводит к произвольному применению этих положений и тем самым - к нарушению социальных прав граждан. Такого рода нарушения устраняются с помощью выявления конституционно-правового смысла правовых норм, определяющих порядок и условия реализации права на социальное обеспечение, и на этой основе - посредством корректировки правоприменительной практики.
Существует значительное количество решений, направленных на выявление конституционно-правового смысла норм социального законодательства. Среди них есть и постановления, и определения. И посвящены они самым различным проблемам, включая пенсионное обеспечение, социальную защиту лиц, пострадавших от радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранов труда, ветеранов боевых действий, участников Великой Отечественной войны и др.
Издержки перераспределения полномочий
На протяжении длительного периода законодательное (и подзаконное) регулирование общественных отношений в сфере социальной защиты осуществлялось преимущественно на федеральном уровне. Субъектам РФ предоставлялось право установить дополнительные льготы и преимущества для отдельных категорий граждан, т.е. дополнять сформированную на федеральном уровне систему социальной защиты отдельными необязательными элементами. С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ ситуация кардинальным образом изменилась. Значительная часть полномочий по социальной поддержке, в том числе по установлению конкретных мер такой поддержки, была передана субъектам РФ. При этом законодатель не проявил достаточной последовательности, в силу чего формулировки закона не дают прямого ответа на вопрос: должны ли субъекты РФ осуществлять социальную защиту названных в законе категорий граждан и имеют ли право это делать.
Такая неопределенность вызвала ряд обращений в Конституционный суд органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, полагавших, что у них отсутствуют полномочия осуществлять соответствующее правовое регулирование и, следовательно, нет и обязанности устанавливать меры социальной поддержки. В этой ситуации Конституционный суд был вынужден выявлять подразумеваемую аутентичную волю законодателя путем конституционного истолкования ряда положений Закона N 122-ФЗ. В частности, рассматривая вопрос о сохранении за врачами, провизорами, работниками со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа, права на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, Конституционный суд пришел к выводу о том, что осуществление полномочия по установлению мер социальной поддержки работающих и проживающих за пределами городов медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта РФ, не выходит за рамки бюджетных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.
Проблема разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти была затронута также в запросе Псковского областного суда. Псковский областной суд полагал, что передача субъектам РФ полномочия по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и отнесение расходных обязательств по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъекта РФ означает, что в результате осуществленного федеральным законодателем разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами по предмету совместного ведения предоставление мер социальной поддержки указанных лиц передано в исключительное ведение субъектов. При таких обстоятельствах, как считал заявитель, федеральный законодатель не вправе обязывать субъекты РФ гарантировать объем социальной поддержки жертв политических репрессий не ниже ранее установленного федерального уровня.
Конституционный суд подчеркнул, что защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий.
Соответственно как Российская Федерация, так и субъекты РФ несут ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты. Однако система социальной защиты остается в совместном ведении, и субъект РФ не может игнорировать требования федерального законодательства, в частности, требования о сохранении общего объема финансирования, достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан.
Выявляя конституционно-правовой смысл положений преамбулы и статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ, Конституционный суд пришел к выводу, что федеральным законодателем установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер, и тем самым - пределы усмотрения субъекта РФ при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки. Этот вывод сформулирован по отношению к реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, однако это общая идея федерального законодателя, которой следует руководствоваться в законотворчестве субъектов Российской Федерации.
Надо отметить, что Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ недостаточно согласован с финансовым законодательством и законодательством, определяющим права и полномочия субъектов Российской Федерации, что создало дополнительные трудности в реализации переданных им полномочий.
В связи с этим Конституционным судом сформулирована правовая позиция о необходимости оказания финансовой помощи субъектам РФ. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты РФ вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.
Этот вывод вытекает также из ранее принятых Конституционным судом решений о единстве финансовой системы РФ. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.
Уровень социальной защиты
В ходе реформы системы социального обеспечения возникла опасность снижения достигнутого уровня социальной защиты для всех льготников, а особенно для тех категорий граждан, социальная поддержка которых ранее осуществлялась на федеральном уровне, а с 1 января 2005 года осуществляется на уровне субъекта РФ или муниципального образования. Так, для ветеранов труда и жертв политических репрессий повсеместно отменены все или часть льгот, которые они прежде получали в натуральной форме (исключением является лишь Москва). Вместо льгот введены ежемесячные выплаты, которые, как правило, не обеспечивают возможность приобретения соответствующих услуг (транспортных, медицинских и пр.) в прежнем объеме.
Для всех категорий, ранее получавших льготы по проезду, отменено право на бесплатный проезд в любой населенный пункт на территории Российской Федерации (один раз в год). Отмена этой льготы никакими специальными выплатами не компенсирована.
Снижение уровня социальной защиты фактически сдерживается лишь положениями преамбулы и статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ. Однако такой механизм нельзя признать эффективным. Возлагая на субъекты РФ обязанность оказывать социальную поддержку широкому кругу граждан и указывая на недопустимость снижения ее уровня, федеральный законодатель в то же время не обеспечил создание соответствующих финансовых механизмов. При применении статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ неизбежно возникает вопрос: равнозначна ли выплачиваемая денежная компенсация ранее предоставлявшимся льготам? Однако, как показывает судебная практика, реальная оценка в таких случаях фактически не осуществима, поскольку ни нормативы предоставления льгот, ни их реальная денежная стоимость никогда не определялись; не устанавливалась и нуждаемость конкретного получателя в получении тех или иных льгот. В результате суды разрешают споры исходя из совокупного объема финансирования, который не отражает реального объема финансирования на каждого получателя и учитывает расходы как на льготы, предоставляемые в натуре, так и на ежемесячные выплаты, заменяющие ранее предоставлявшиеся льготы; либо признают ежемесячную денежную выплату, установленную для некоторых категорий льготников, самостоятельной мерой социальной поддержки, не связанной с заменой ранее предоставлявшихся в натуре льгот. Такой подход приводит к выводу о достаточности ежемесячной денежной выплаты, хотя фактически эта выплата не дает возможности сохранить уровень социальной защиты, сложившийся на 31 декабря 2004 года.
Проблема снижения уровня социальной защиты обостряется в связи с отсутствием адекватного механизма индексации ежемесячных денежных выплат. Установленный порядок индексации приведет к тому, что темпы роста инфляции будут, как и в случае с трудовыми пенсиями, превышать уровень индексации, предусмотренный правительством.
Применение Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ выявило также целый ряд других его недостатков, которые весьма негативно отражаются на положении обеспечиваемых социальной поддержкой. Например, не предусматривается возможность отказа от части мер социальной поддержки, входящих в дополнительную бесплатную медицинскую помощь (инвалид, имеющий противопоказания к санаторному лечению, не может отказаться только от путевки, не потеряв одновременно право на лекарственное обеспечение).
Таким образом, денежные выплаты оказались несоразмерны существовавшим льготам. Возник целый ряд проблем, связанных с ограничением льгот компенсационного характера от других льгот, а также с выделением длящихся правоотношений из общей системы правоотношений по оказанию социальной поддержки. Имели место нарушения принципа равенства при оказании социальной поддержки гражданам различных регионов, а также случаи неправомерного отказа субъектов РФ и муниципальных образований от предоставления мер социальной поддержки различным категориям граждан.
Федеральный законодатель, передав часть полномочий в сфере социальной защиты на уровень субъектов РФ и муниципальных образований, в то же время не установил с достаточной определенностью их компетенцию, не предусмотрел принципы нового правового регулирования и минимальные стандарты, которые гарантируются гражданам независимо от места проживания. Не установлен и эффективный финансовый механизм, обеспечивающий осуществление единой государственной социальной политики и перераспределение средств бюджетов всех уровней с целью сохранения достигнутого уровня социальной защиты.
В целом законодательство, регулирующее одну из важнейших сфер деятельности социального государства, оказалось в значительной мере противоречивым, невнятным и пробельным.
Залог стабильности и развития
Реальное обеспечение социальных прав человека и гражданина - это необходимое условие не только политической стабильности общества, но и успешного его развития по пути гуманизма, демократии и прогресса.
В связи с этим идеальная социальная модель, на взгляд академика Львова, предполагает, чтобы каждый член общества был наделен непререкаемым правом равного доступа к тому, что в России от Бога, т.е. к доходу от используемого природного потенциала страны. Это право должно материализоваться в жизненном стандарте: бесплатная медицина для всех, бесплатное образование для всех, бесплатные жилищные услуги для всех в пределах установленной законом нормы, точно так же, как и бесплатный приусадебный или садово-огородный участок земли в личном пользовании граждан.
Непосредственно к проблеме установления жизненных стандартов примыкает проблема гарантированной (минимальной) заработной платы и пенсий. Гарантированная оплата труда должна устанавливаться исходя из необходимости обеспечения нормального воспроизводства рабочей силы. В соответствии с рекомендациями ООН она не должна быть менее 3 долл. в час. Соответственно надо решать и проблему гарантированного уровня пенсионного обеспечения. Специалисты полагают, что он мог бы устанавливаться в размере 65-70% от гарантированной заработной платы.
Конечно, достижение такой модели социального государства, основанной на Конституции и обеспечивающей высокие жизненные стандарты, - путь трудный, но да осилит идущий.
К этому обязывает безусловный императив справедливости.