Взаимные обвинения жестки, но справедливы. Старая нормативная база не работает, а новой нет. Надзор неэффективен, коррупция разъедает отношения между бизнесом и инспекторами, порождая нормативный нигилизм. Пуликовский, например, заявляет, что нормы нарушаются, а суд отклоняет предписания Ростехнадзора остановить работы. Тулеев отвечает: мы давно требовали привести нормативную базу в порядок, разработать детальный регламент по безопасности на шахтах.
Ростехнадзор мог бы возразить: за четыре года реформы не приняты сотни столь же критичных регламентов, десятки уже разработанных годами вязнут в межведомственных согласованиях и аппаратных интригах. Губернатору могут также сообщить, что после введения поправок в Закон "О техническом регулировании" принять регламенты по безопасности производственных процессов и вовсе не возможно: безопасность выведена из сферы обязательного применения. Именно это и было обещано бизнесу перед принятием поправок. И сразу после их подписания по информагентствам прошли официальные пресс-релизы: "Закон исключает из сферы обязательных требований процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, не связанные с требованиями к продукции, а также меры в области охраны труда".
Но сенсацией эти шокирующие заявления не стали. Часть бизнеса, лоббировавшая отмены обязательности норм безопасности, подсчитывала сэкономленные издержки. Остальные либо не обратили внимания, либо восприняли это как злую шутку. Но шутки не было. Действительно, все требования к безопасности производства по новой редакции закона перестают быть обязательными. Получается, что закон ограничивается безопасностью продукции, значит, в каком-то новом законе надо заново прописывать обязательное регулирование безопасности производства этой продукции. Чего нигде в мире нет.
Главный принцип реформы задан в посланиях президента: необходим переход от ведомственного нормотворчества к законодательному регулированию. Акцент был сделан на том, что "ведомственное нормотворчество является главным тормозом в развитии предпринимательства". Последние трагедии показали еще одну уязвимость ведомственных норм. Почему их нарушение стало обычным делом? Как могут суды опротестовывать решения Ростехнадзора, если они приняты на основе обязательных требований, пусть и ведомственных? Самый простой ответ: у этих требований не хватает статуса. Поэтому в цивилизованных странах обязательные нормы вводятся, как правило, законами. Как и предусмотрено нашей реформой, в которой обязательные требования закрепляются законодательно или постановлением правительства.
Но есть нюанс. Значительная часть ведомственных норм введена не по произволу надзоров, а в соответствии с теми или иными законами. И являются они обязательными именно по закону. Черту здесь подвел Закон "О техническом регулировании", который установил, что все нормы старой нормативной базы, связанные с безопасностью, до принятия технических регламентов являются обязательными.
Однако поправки в этот закон в отношении безопасности процессов вернули нас в дореформенное состояние. Теперь эти нормы так же, как и раньше, сомнительны с точки зрения их легитимности.
Однако нормы игнорируют не только из-за их недостаточного статуса, но и из-за состояния нормативной базы, в которой многие положения давно устарели, избыточны, заведомо невыполнимы, противоречивы и неоднозначны. Между контролирующими и контролируемыми есть тихое взаимопонимание относительно того, что либо эти нормы выполняются выборочно, по согласованию - либо через 20 минут останавливается любое производство. Причем самые современные могут быть остановлены в первую очередь.
Радикальное решение вопроса лежит не только в нормативной, но и в экономической сфере. Сейчас даже самые крупные выплаты семьям погибших символичны в сравнении с доходами от нарушения норм безопасности. В нормальной же ситуации эти выплаты при таком количестве жертв должны ставить компанию если не на грань разорения, то перед заведомо неприемлемым уровнем потерь. Для запуска этих механизмов тем более нужны внятные и законодательно установленные нормы по безопасности. В противном случае придется и дальше вязнуть в слишком произвольных выяснениях: было ли что нарушено и кто именно в этом повинен.
Однако переход к таким моделям регулирования - длительный процесс. Для этого надо иметь существенно иные, чем у нас, суды и адвокатуру, страхование, взаимоотношения между работниками и работодателями.