Уже несколько лет бюджет готовился в увязке с прогнозом ключевых параметров системы государственных финансов. Сейчас сделан следующий принципиальный шаг: впервые составлен полностью детализированный закон о бюджете на три года. Ясно, что это многократно усложняет задачу его разработки, но вместе с тем означает переход к новому качеству бюджетной политики.
Прежде всего, трехлетнее планирование позволяет лучше увязать бюджет с макроэкономическими тенденциями. Прогноз будущих доходов с учетом ожидаемых показателей инфляции, обменного курса, цен на нефть и газ, внешней торговли и промышленного производства определяет пределы, в которых могут приниматься новые обязательства. Тем самым гарантируется, что бюджетные назначения будут исполнены независимо от внешних условий и без дестабилизации финансовых рынков. В итоге снижаются макроэкономические риски (что особенно важно для инвесторов), появляются твердые среднесрочные ориентиры для бизнеса, опираясь на которые он может строить свои планы.
Далее, среднесрочный бюджет создает основу для стратегического распределения ресурсов. На смену инерционной индексации расходов приходит выделение средств на достижение приоритетных целей, делающее бюджет ключевым инструментом решения экономических задач.
Парадокс нового бюджета состоит в том, что снижение доходов (в процентах от ВВП) сопровождается увеличением расходов. Ожидаемое резкое - более чем на 5 процентов ВВП за 2007-2010 годы - сокращение доходов формально можно рассматривать как снижение налоговой нагрузки. Однако на самом деле оно объясняется структурными сдвигами: прогнозируемым замедлением добычи и экспорта нефти в сочетании со снижением мировых цен на углеводородное сырье (так же, как рост поступлений в предыдущие годы объяснялся обратными тенденциями). Макроэкономическая ситуация в ближайшие годы не потребует проведения столь масштабных валютных интервенций Банка России. Соответственно не будет необходимости направлять, как прежде, значительную часть ресурсов на стерилизацию избыточной денежной эмиссии, связанной с валютными интервенциями. В результате эпоха бюджетного профицита подходит к концу, в 2009-2010 годах бюджет становится практически сбалансированным.
Важной новинкой станет реформирование порядка управления нефтегазовыми доходами. Механизм Стабилизационного фонда был введен для страховки бюджета от краткосрочных колебаний цен на нефть, подобных тому, которое вызвало памятный всем финансовый кризис в 1998 году. Сейчас пришло время решения более сложной и масштабной задачи: защитить экономику от долгосрочных колебаний цен и объемов добычи углеводородов. При этом опасными (хотя и по-разному) могут быть как падения, так и взлеты цен. Отныне в особом режиме будут управляться не сверхдоходы по двум налогам (НДПИ на нефть и экспортные пошлины) от превышения базовой цены, а полностью все нефтегазовые поступления в федеральный бюджет. На расходы будет направляться нефтегазовый трансферт, фиксированный в процентах от ВВП. Тем самым решается одна из наиболее острых проблем нашей экономики: она становится практически независимой от внешней конъюнктуры.
Для того чтобы понять направленность политики расходов, достаточно сравнить их динамику по различным категориям. Становится ясно, что, как и в нынешнем году, абсолютным приоритетом бюджета станет активная промышленная политика. Так, больше всего (на 42 процента) в 2008 году должны вырасти расходы по статье "национальная экономика", в целом же за текущий и следующий годы эти расходы более чем удваиваются. Повышаются и расходы Инвестиционного фонда. Расходы, нацеленные на развитие экономики, ведутся по многим направлениям. Они включают финансирование инфраструктурных проектов в энергетике и на транспорте, развитие высокотехнологичных отраслей (авиастроение, судостроение, наноиндустрия), прикладных исследований. Поддержка экономики замедляется в 2009 году и снижается в 2010 году. Однако это связано исключительно с особенностями трехлетнего планирования: часть расходов на 2009-2010 годы остается нераспределенной.
Несмотря на популярность такой политики, нет полной уверенности в ее эффективности. Мировой опыт показывает, например, что наращивание государственных инвестиций дает положительные результаты только в условиях квалифицированной и некоррумпированной административной системы. С другой стороны, наблюдаемое сейчас ускорение роста производства, вполне вероятно, связано с повышением расходов на поддержку экономики. Необходимо тщательно оценить результативность различных видов такой поддержки и в зависимости от этого выделять новые ресурсы.
В целом за три года (если говорить об уже распределенных расходах) больше всего растут социальные расходы. Здесь следует выделить расширение финансирования пенсионной системы и демографической программы (включая предоставление материнского капитала).
Важно, что повышение государственных расходов сопровождается совершенствованием бюджетных механизмов. Так, развиваются способы реализации инвестиционных проектов в рамках частно-государственного партнерства, происходит переход от оплаты труда в бюджетной сфере по Единой тарифной сетке к более гибким формам. Готовится переход к подушевому финансированию в образовании, что создаст в этом секторе конкуренцию и стимулы для повышения качества образования.
Что мы увидим, заглянув за горизонт 2010 года? Прежде всего, в бюджетном послании президента уже ставится задача перейти к долгосрочным (на 10-15 лет) прогнозам. Бюджетное планирование тогда будет проводиться с учетом оценки макроэкономической устойчивости, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы (в частности, в случае изменения конъюнктуры мировых сырьевых рынков). Долгосрочные прогнозы свидетельствуют, что бюджетные доходы продолжат падение. Это означает, что в перспективе у нас больше не будет возможности наращивать расходы (за 2007-2008 годы они повышаются на 2,8 процента ВВП). Следовательно, придется разворачиваться в сторону выделения приоритетных направлений финансирования и совершенствования механизмов работы бюджетного сектора.
Предстоит определиться, как будут использоваться средства Фонда национального благосостояния. Представляется, что их целесообразно направлять на поддержку пенсионной системы в самый тяжелый для нее период, который наступит после 2015 года. Первые решения об использовании этих средств уже приняты - государство будет софинансировать добровольные дополнительные взносы на накопительные пенсии. Тем не менее, пока не найдено способов предотвратить надвигающееся быстрое увеличение разрыва между величиной пенсий и зарплаты. Таким образом, несмотря на очевидный прогресс в бюджетной политике, в этой сфере предстоит еще немало сделать.