С 1 января 2006 года вступил в силу Закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Призванный установить "прозрачные" процедуры закупок товаров и услуг государственными органами власти на практике он вызвал множество вопросов и проблем. Прошло уже более полутора лет, а споры вокруг закона не прекращаются, большинство госзаказчиков до сих пор не знают, как применять на практике некоторые статьи закона. Бытует мнение, что закон пробуксовывает и требует серьезных изменений. Правительство согласилось, что закон неидеален, поэтому с 1 октября 2007 года вступают в силу новые поправки в закон о госзакупках. Что ждет госзаказчиков в будущем, какие изменения коснутся законодательства о госзакупках? На эти и другие актуальные вопросы мы попросили ответить заместителя директора департамента стратегии социально-экономических реформ минэкономразвития Анну КАТАМАДЗЕ.
- Анна Теймуразовна, как вы считаете, закон действительно пробуксовывает и в чем сегодня основная проблема госзакупок?
- Нам не кажется, что закон пробуксовывает, просто он достаточно сложный, потому что является процессуальным. Любой процессуальный закон обычно базируется на основании какой-то имеющейся практики, а наш закон эту практику опережает. Раньше никогда не были так детально прописаны процедуры закупок, у нас вообще не было единой системы, ни правовой, ни правоприменительной. Процесс закупок регламентировался как минимум четырьмя законами, причем самый старый из них был принят в начале 90-х годов, а последний - в 1999 году, все они регулировали эту сферу достаточно противоречиво и неполно. Поэтому когда ломается не просто система, а восполняется ее отсутствие, то, конечно, возникают какие-то вопросы.
Один из самых острых - это кадры, которых, во-первых, не хватает. Во-вторых, многие из них не готовы к применению непростых механизмов, построенных полностью на интернет-технологиях, ведь закон одновременно является процессуальным и инновационным. Отсюда возникает проблема не только с кадрами, но и с изменением принципа работы госзаказчиков. Мы уверены, что в ближайшее время, через год-два все нормализуется. Самое сложное - первые два года работы с законом - на финишной. Уже сегодня там, где менеджмент готов внедрять новые технологии - все получается. У нас есть регионы, которые активно применяют электронный аукцион. Они идут уже не за законом N 94-ФЗ, а впереди его. Кроме того, несмотря на то что мы оцениваем работу закона пока далеко не в полную силу, экономия бюджетных средств за первый год составила порядка 107 миллиардов рублей.
- Если все так хорошо, тогда чем же вызваны постоянные изменения в законе о госзакупках?
- Да, действительно, изменения вносятся. Новые поправки, которые вступают в силу с 1 октября 2007 года, это уже четвертая редакция закона. Именно потому, что есть изменения закона, он не буксует, мы просто пытаемся его усовершенствовать с учетом практики его применения. Поэтому минэкономразвития совместно с Федеральной антимонопольной службой, представителями Госдумы и Совета Федерации и подготовили новые поправки.
- Это последние изменения в законодательство о госзакупках или в ближайшее время министерство планирует разработку и внесение очередных поправок?
- Нет, пока мы не планируем разрабатывать новые законопроекты по госзакупкам. Нам надо разобраться с тем, что мы приняли, и как это будет работать на практике.
- Каковы основные нововведения закона?
- Новый Закон N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты РФ" предусматривает введение с 1 января 2010 года единого всероссийского официального сайта для размещения информации о госзакупках. Создание такого единого ресурса позволит обеспечить единообразие и унификацию размещаемой информации, что будет давать широкие возможности для оперативного поиска, анализа и обобщения данных о размещении государственных и муниципальных заказов. До сих пор у нас сайты формировались отдельно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Это позволяло при необходимости фактически скрывать информацию о торгах, к тому же очень неудобно искать интересующую информацию по всем сайтам. Мы оставляем право субъектов Федерации сохранять свои сайты, но они уже не будут носить формат официальных.
В связи с введением всероссийского портала госзакупок с 1 января 2011 года отменяется обязательная публикация в официальных печатных изданиях субъектов РФ и муниципалитетах. Более того, с 1 января 2008 года отменяется обязательная публикация информации в официальном печатном издании для государственных закупок федерального уровня. Данная новация направлена на сокращение бюджетных затрат, осуществляемых государственными и муниципальными заказчиками, на организацию и проведение процедур размещения заказов. Кроме того, это повысит оперативность проведения процедур размещения заказов.
Далее, в связи с введением в предыдущей редакции закона требования о размещении заказа на строительство посредством проведения аукциона законом предусмотрены определенные защитные меры. В частности, для аукциона на строительство установлены специальные условия допуска в виде оценки квалификации участников аукциона. Участник допускается к аукциону в случае, если он располагает опытом в проведении такого строительства за последние 5 лет и документально (акты приемки и введения в эксплуатацию) способен подтвердить, что выполнял не менее 30 процентов объема аналогичного строительства на конкретном объекте.
Новым законом также предполагается распространить применение критерия квалификации на все виды работ и услуг без ограничений, при этом на сложные виды работ и услуг в законе определена наиболее высокая значимость данного критерия. Данная поправка - это шаг навстречу многим заказчикам, которые сетовали на трудности отбора исполнителей по работам и услугам, требования к качеству которых сложно описать в конкурсной документации. Одновременно законом определен предельный вес данного критерия во избежание злоупотреблений при оценке заявок участников конкурсов.
Кроме того, теперь расширена возможность закупки у единственных источников (без применения процедур) не только вследствие непреодолимой силы, но также необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно.
- Статья 17 закона, которая прописывает контроль за госзакупками, в новой редакции претерпела сильные изменения. С чем это связано и ужесточится ли контроль за госзакупками?
- На самом деле изменения в эту статью носили больше технический характер, хотя, безусловно, есть и новации. Так, например, отменены контрольные органы на уровне поселений. Сегодня у нас контроль разделен между тремя уровнями власти. На федеральном уровне - антимонопольная служба, на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов, в том числе и поселений, - свои контролирующие органы. С учетом особенностей формирования администрации, особенно на поселенческом уровне, выходит, что один служащий контролирует четырех оставшихся. Также введена норма о том, что согласование единственного источника осуществляется снизу вверх. То есть муниципальный уровень согласовывает с региональным, который, как и прежде, самостоятельно решает этот вопрос.
Что же касается вопроса об ужесточении контроля, закон предусматривает внесение большого количества поправок в Кодекс РФ об административных правонарушения. Теперь определены составы, которые признаются нарушением административного законодательства. Перечень, конечно, расширился, потому что раньше он был достаточно условный. В частности, теперь устанавливается ответственность за недопуск участников, появилась ответственность не только у заказчиков, но и у органов власти, которые являются администраторами сайтов, и так далее.
Уголовной ответственности, как и ранее, закон не предусматривает. Но при этом не стоит забывать, что уголовную ответственность за хищение, мошенничество никто не отменял.
- Предусматривает ли новый закон заключение контрактов на срок более 1 года?
- Данный закон не решает проблему заключения долгосрочных контрактов. Дело ведь в том, что в законе N 94-ФЗ и так нет норм, которые бы запрещали заключать такие контракты. Но у нас законы надо смотреть и применять в совокупности, а не по отдельности. Как правило, большинство вопросов лежат на стыке бюджетного законодательства и закупочного. Почему всегда было правило заключать контракты на один год? Потому что лимиты бюджетных обязательств выделяются на один год. Сегодня эта проблема решена. С 1 января 2008 года вступает в силу новый Бюджетный кодекс, в котором заложен механизм трехлетнего бюджета. Следовательно, после нового года появляется возможность заключения долгосрочных контрактов в рамках трехлетнего бюджета и долгосрочных целевых программ.
- Дается ли в новом законе уточнение понятия одноименности и когда будет утверждена номенклатура продукции для государственных нужд?
- Одноименность будет определяться по номенклатуре товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Мы этот документ подготовили, но с учетом принятия нового закона N 218-ФЗ его необходимо доработать. Поскольку теперь у нас номенклатура является не только основой для определения одноименности, но и в том числе для определения идентичности или однотипности работ в рамках предквалификации при размещении заказа на строительство посредством проведения аукциона. Мы планируем до вступления в силу новых поправок 1 октября 2007 года согласовать и утвердить этот документ.
- А когда ожидается принятие порядка оценки и сопоставления заявок?
- Так же как и номенклатуру, мы сейчас перерабатываем порядок оценки. Потому что у нас по новому закону появился критерий квалификации и его весовое ограничение. Мы надеемся, что до вступления закона в силу мы внесем его в правительство.
- Подпадают ли командировочные расходы под действие закона о госзакупках?
- Все зависит от того, между кем возникли правоотношения. Если, например, бюджетное учреждение заключает контракт с какой-то гостиницей, то оно обязано делать это в соответствии с законом N 94-ФЗ. А если организация выдает своему сотруднику командировочные и он оплачивает из них услуги гостиницы, это не попадает под действие закона о размещении заказов, потому что это не закупка для государственных или муниципальных нужд, а личные расходы физического лица, за которые он отчитывается перед своей организацией и несет ответственность за их целевое использование.
- Если у организации несколько филиалов, могут ли они закупать товары самостоятельно, каждый на 100 тысяч рублей, или эта сумма должна быть общей на всех?
- Сумма должна быть общей на всех. Потому что госконтракт заключает госзаказчик, а не его филиал.
- Часто бывает, что для проведения мероприятия, например организация выставки, заказчику надо проводить конкурс и аукцион, может ли он объединить их в один лот?
- У нас есть два момента, связанных с такого рода вопросами. Первый - это объединение в один лот технологически не связанных работ. Что не допускается по Закону "О защите конкуренции". С чем это связано? С тем, чтобы, например, в один контракт вы не смогли одновременно включить закупку бумаги и производство танка. В силу того, что это технологически не связанные работы. Когда вы не связанные работы включаете в один лот, вы тем самым ограничиваете вход участников по размещению заказов. Потому что мало будет таких участников, которые способны одновременно бумагу производить и танки.
Что касается объединения в один конкурс работ из аукционной продукции и конкурсной, то здесь надо исходить из следующих принципов. Конечно, если вы заказываете стройку под ключ (пока размещаемую на конкурсе), которая включает в себя огромный перечень работ, в том числе, например, покупку и установку смесителей, которые согласно распоряжению правительства попадают в аукционный перечень, вы вправе разместить заказ посредством проведения конкурса. В данном случае предмет контракта - титульная конкурсная позиция. А если у нас предмет контракта соразмерен, например, размещение рекламных транспарантов и перетяжек, - фифти-фифти, то тогда, конечно, надо делить заказ либо размещать его полностью посредством применения аукциона. В каждом случае надо смотреть конкретно. Да, проблема с применением этой нормы сегодня есть, потому что нет четкого раздела пока в законе. Мы надеемся решить этот вопрос с введением номенклатуры товаров работ и услуг.