За последние годы в результате проводимой в России бюджетной политики произошли кардинальные изменения в объеме и структуре совокупного национального долга России (СНД), включающего государственный внешний и внутренний долг, внутренний корпоративный долг и корпоративный долг перед нерезидентами.
Что касается государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, то в 2002-2006 годах он снизился с 42,2 процента от ВВП до 9,0 процента от ВВП. В соответствии с "Политикой в области государственного долга" государственный внутренний и внешний долг РФ к концу 2009 года должен составить 7,6 процента от ВВП. В абсолютных цифрах внешний государственный долг снизился в 1998-2006 годах более чем в 3 раза. На конец 2006 года он должен составить 50,5 миллиарда долларов. В то же время внутренний государственный долг растет в связи с эмиссией новых долговых обязательств в целях привлечения средств для погашения внешнего государственного долга. В результате внутренний госдолг в 2002-2006 годах увеличился с 545 миллиардов рублей до 1091,6 миллиарда рублей.
В целом внешний и внутренний госдолг в 2006 году был существенно ниже пороговых значений, установленных Маастрихтскими соглашениями по внешнему госдолгу (30 процентов к ВВП) и внутреннему госдолгу (30 процентов к ВВП) и к 2009 году будет продолжать снижаться. Однако в это же время явственно обозначились негативные тенденции в области прежде всего корпоративного долга, а также внутреннего госдолга.
Как меняется долг
К наиболее серьезным изменениям характера совокупного (государственного и корпоративного) внешнего и внутреннего долгов следует отнести:
- трансформацию внешнего государственного долга в корпоративный долг перед нерезидентами. Государство расплачивается с внешними долгами. Средства, полученные от этого иностранными банками-кредиторами, являются одними из источников для кредитования российских предприятий. Причем кредиты частично выдаются под государственные гарантии. Следствием этого служит резкий рост корпоративного внешнего долга. Если на начало 1999 года внешний госдолг более чем в пять раз превышал долг частного сектора, то к концу 2006 года он будет примерно в 4 раза меньше долга частного сектора перед нерезидентами. Следствием этого является ухудшение качества совокупного национального долга, в котором частный долг стал преобладать над государственным;
- трансформацию внешнего государственного долга во внутренний государственный долг. Внешний государственный долг погашается за счет заимствований на внутреннем рынке. В результате с 2002 года началось быстрое увеличение внутреннего госдолга. В 2007-2009 годах в соответствии с "Политикой в области государственного долга" замещение внешнего долга внутренним продолжится. Если на начало 2004 года внутренний госдолг составлял 19,4 процента от внешнего госдолга, то на конец 2008 года внутренний госдолг превысит внешний госдолг. В итоге роста заимствований на внутреннем рынке в стране возобновилось строительство пирамиды государственных ценных бумаг по образцу создававшейся в 1994-1998 годах пирамиды ГКО-ОФЗ;
- уход с рынка внутреннего госдолга нерезидентов. На начало 2000 года на нерезидентов приходилось свыше 40 процентов рынка ГКО-ОФЗ. В настоящее время операции нерезидентов с государственными ценными бумагами не проводятся. Однако замены нерезидентам на рынке внутреннего госдолга не нашлось. В результате подавляющая его часть приходится на Сбербанк. На отдельных аукционах по размещению ОФЗ 60-80 процентов всего выпуска скупается Сбербанком. Рынок внутреннего госдолга не просто резко сузился по числу участников. Основным заемщиком государственных ценных бумаг стал по сути государственный же орган - Сберегательный банк;
- резкий рост совокупного национального долга, включая государственный внешний и внутренний долги, а также корпоративный долг. Происходит это прежде всего за счет роста корпоративного долга. Так, задолженность предприятий по кредитам банков и займам возросла с 1177 миллиардов рублей в 2001 году до 6256,8 миллиарда рублей в июне 2006 г.
Возможные последствия
Анализ изменения характера совокупного национального долга России за последние годы позволяет сделать вывод, что в этой области сформировался комплекс угроз экономической безопасности. Основными из них являются следующие:
- рост корпоративного долга перед нерезидентами, в том числе за счет трансформации внешнего государственного долга в долг частного сектора нерезидентам. С конца 2001 года до середины 2006 года этот долг возрос почти в 4 раза. Если существующие тенденции сохранятся, то к концу 2009 года корпоративный долг иностранным кредиторам составит 360-380 миллиардов долларов (свыше 30 процентов от ВВП). Следует особо подчеркнуть, что внешний корпоративный долг формируется сравнительно небольшим числом крупнейших предприятий и банков. На начало 2006 года свыше 10 процентов корпоративного долга перед нерезидентами приходилось всего на двух заемщиков-госкорпораций. Всего же на десяток государственных предприятий (в том числе акционерных обществ, где государство обладает контрольным пакетом акций) приходится почти треть корпоративного долга нерезидентам. Крупнейшим заемщиком на рынке корпоративных еврооблигаций является Сбербанк. В течение 2006 года продолжались активные заимствования корпораций на внешнем рынке. В результате в настоящее время сложилось положение, когда ряд российских корпораций по объему своих долгов нерезидентам превысили пороговые значения экономической безопасности, разработанные для государства в целом (Маастрихтские соглашения). А ведь помимо долгов перед нерезидентами эти же корпорации имеют крупные долги перед российскими банками. Угроза экономической безопасности страны состоит здесь не только в том, что ряду крупных российских корпораций в перспективе может угрожать банкротство. Направление зарубежных капиталопотоков преимущественно в сырьевой (прежде всего нефтегазовый) сектор закрепляет сырьевую направленность развития российской экономики. Это также является угрозой для экономической безопасности страны;
- темпы роста внутреннего госдолга не могут не настораживать. В 2002-2006 годах он возрос в 2 раза. При этом к федеральным долговым обязательствам не относятся облигации Банка России (ОБР), которые по сути своей являются государственными. Между тем задолженность Банка России по ОБР только с января 2006 года по конец июня 2006 года возросла с 32,8 миллиарда рублей до 164,2 миллиарда рублей, то есть в 5 раз за 6 месяцев. Если тенденции 2002-2006 годов сохранятся, то к 2014 году объем внутреннего госдолга составит 150-160 миллиардов долларов - почти в 2,5 раза выше пирамиды ГКО-ОФЗ перед дефолтом. Расходы федерального бюджета на обслуживание внутреннего госдолга вырастут почти в 6,5 раза по сравнению с 2005 годом;
- крупномасштабные заимствования на рынке государственных ценных бумаг в целях финансирования расходов федерального бюджета на погашение внешнего госдолга привели к перегреву рынка. Об этом свидетельствует тот факт, что с июня 2003 года по июль 2006 года доходность облигаций федерального займа выросла с 5,9 процента до 6,72 процента. Рынок дестабилизировался - недельные обороты торгов ОФЗ меняются в 3-10 раз и более;
- наличие у нерезидентов российских ценных бумаг (государственных и корпоративных еврооблигаций, облигаций государственного внутреннего валютного займов, валютных корпоративных облигаций) на сумму более чем в 50 миллиардов долларов. Это создает угрозу дестабилизации рынка ценных бумаг и бюджетной системы страны при возникновении кризисных явлений на внешних рынках.
Долги опять растут
В итоге особо следует обратить внимание на быстрый рост всего совокупного национального долга - федерального, муниципального, корпоративного. В соответствии с "Политикой в области государственного долга" внешний и внутренний государственный долги составят к концу 2009 года 7,6 процента от ВВП (а с учетом стремительно растущего рынка облигаций банка России и субфедеральных долгов - 12,1 процента), а корпоративный внутренний долг при сохранении тенденций 2002-2006 годов - 42 процента от ВВП. С учетом корпоративного долга нерезидентам (32 процента ВВП) совокупный национальный долг достигнет к концу 2009 года 86,1 процента ВВП. При этом качество совокупного национального долга ухудшится за счет трансформации внешнего госдолга в менее надежный корпоративный долг нерезидентам.
Для предотвращения угроз экономической безопасности страны в области совокупного национального долга при разработке проектов бюджета на 2008 и последующие годы важное значение имеет установление пороговых значений в области внешнего и внутреннего долгов. При этом необходимо ориентироваться не на отдельные пороговые значения, а на систему индикаторов экономической безопасности в сфере государственного и корпоративного долгов.
Что может быть основными индикаторами
Основой такой системы являются существующие на основе Маастрихтских соглашений пороговые значения экономической безопасности в области государственного внешнего и внутреннего долгов. К ним относятся объем государственного внутреннего долга в процентах к ВВП - 30 процентов, объем государственного внешнего долга в процентах к ВВП - 30 процентов.
Вместе с тем, выдвигая данные индикаторы в качестве основных в системе пороговых значений в области внешнего и внутреннего долгов, следует иметь в виду, что за последние годы в этой области произошли качественные изменения. Так, объем внутреннего государственного долга в 1998 году составлял 28 процентов от ВВП. Объем внешнего государственного долга в 2002 году составлял 35,9 процента от ВВП. На конец 2006 года эти показатели в совокупности составят 9 процентов. В то же время внутренний корпоративный долг и корпоративный долг перед нерезидентами в настоящее время превышают в совокупности 50 процентов ВВП. В связи с этим систему индикаторов экономической безопасности необходимо дополнить пороговыми значениями по корпоративному внутреннему долгу, корпоративному долгу перед нерезидентами и по совокупному национальному долгу, включающему государственный и корпоративный долг.
При расчете величины пороговых значений по корпоративному и совокупному национальному долгу необходимо учитывать следующие обстоятельства:
- в России корпоративный долг появился лишь в начале девяностых годов ХХ века. При этом по-настоящему масштабный корпоративный долг сформировался в 2000-2005 годах;
- величина внутреннего корпоративного долга в своей подавляющей части определяется состоянием банковской системы России. Коммерческие банки предоставляют основную массу кредитов предприятиям, а также являются главными покупателями корпоративных облигаций. Между тем банковская система России отличается крайней нестабильностью и имеет узкую ресурсную базу;
- быстрый рост частного долга перед нерезидентами связан с конъюнктурой мирового рынка - резким падением процентных ставок в 2001-2004 годах. Причем падение ставок было столь сильным, что не только позволило многим российским компаниям брать кредиты за рубежом, но и сделало эти кредиты часто более выгодными, чем кредиты на внутреннем рынке. Однако подобная ситуация на мировом рынке является чрезвычайной, и уже в настоящее время наблюдается быстрый рост процентных ставок;
- возможность обслуживания государственного и части корпоративного долгов в значительной мере определяется мировыми ценами на нефть.
Долговые пороги
Очевидно, что в этих условиях при определении пороговых значений по корпоративному и совокупному национальному долгам нельзя пользоваться опытом стран с развитой рыночной экономикой. Учитывая сказанное, индикаторы экономической безопасности по корпоративному долгу могут быть определены следующим образом.
Пороговое значение по внутреннему корпоративному долгу. Учитывая, что отношение совокупных активов банковской системы к ВВП должно составлять 80 процентов, а доля кредитного портфеля в активах - не менее 45 процентов, объем банковских кредитов частному сектору должен находиться в пределах 40 процентов к ВВП.
Пороговое значение по корпоративному долгу нерезидентам. Важность этого показателя определяется тем, что он вводит ограничение на трансформацию внешнего госдолга в гораздо менее надежный корпоративный долг нерезидентам. При определении величины данного порогового значения надо иметь в виду, что в современных условиях далеко не все российские предприятия могут брать кредиты за рубежом, а тем более размещать там свои облигации. Следовательно, ресурсная база для погашения корпоративного долга нерезидентам гораздо ниже ресурсной базы для погашения внутреннего корпоративного долга. Кроме того, возможность внешних корпоративных заимствований зависит от конъюнктуры мирового рынка (величины процентных ставок, спроса и предложения на кредиты и облигации). Учитывая это, пороговое значение корпоративного долга нерезидентам должно составлять 50 процентов от порогового значения по внутреннему корпоративному долгу, то есть находиться в пределах 20-25 процентов к ВВП.
Пороговое значение по совокупному национальному долгу. Данное пороговое значение равно сумме пороговых значений по внутреннему государственному долгу, внешнему государственному долгу, корпоративному внутреннему долгу и корпоративному долгу нерезидентам. В настоящее время оно составляет 120 процентов ВВП.
Использование данного порогового значения особенно актуально для современной России. В ближайшие годы возможна ситуация, когда объемы государственного внешнего и внутреннего долгов будут в пределах соответствующих пороговых значений. В то же время пороговые значения по корпоративному долгу будут резко превышены. Если при этом будет превышено и пороговое значение по совокупному национальному долгу, то возникнут трудности не только в сфере корпоративного долга, но и для бюджетной системы. Федеральный бюджет вынужден будет расплачиваться по государственным гарантиям по корпоративному долгу. Одновременно в результате возможного кризиса в корпоративном секторе резко уменьшатся налоговые и прочие поступления в бюджет. Это приведет к сбоям в обслуживании и погашении государственного внешнего и внутреннего долгов.
Контроль за индикаторами пороговых значений экономической безопасности в сфере национального долга должны осуществлять Министерство финансов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и Федеральная служба по финансовым рынкам. При достижении пороговых значений по внешнему и внутреннему государственному долгам заимствования на внешнем и внутреннем рынках должны быть прекращены.
При достижении пороговых значений по корпоративному долгу необходимо: прекратить регистрацию проспектов эмиссии корпоративных облигаций, предназначенных для выпуска на внешнем и внутреннем рынках; повысить норму обязательных резервов коммерческих банков; повысить ставку рефинансирования; ввести ограничения по короткой позиции коммерческих банков по валюте.
Важное значение в снижении растущей напряженности в области совокупного национального долга играет изменение структуры источников финансирования государственного долга.
За счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в 2007 году планируется привлечь 293,63 миллиарда рублей, в том числе за счет выпуска ОФЗ - 213,68 миллиарда рублей и за счет выпуска ГСО - 79,95 миллиарда рублей. На погашение внутреннего госдолга предусматривается израсходовать 80,11 млрд рублей. Объем чистых заимствований составит 213,52 млрд рублей. Все чистые заимствования предусматривается использовать в качестве внутренних источников финансирования дефицита государственного бюджета (то есть на выплату внешнего долга).
Объем государственных заимствований на внутреннем рынке начиная с 2002 года постоянно растет. В 2007 году предусматривается увеличить выпуск госбумаг более чем на 55 миллиардов рублей по сравнению с 2006 годом. Массовый выпуск ГКО-ОФЗ подрывает финансовые ресурсы для развития реального сектора. С начала 2002 года и по начало 2003 года доходность корпоративных облигаций снизилась более чем в 2,5 раза. Однако с весны 2003 года в связи с массовым выпуском ГКО-ОФЗ доходность корпоративных облигаций перестала снижаться. В отдельные периоды в 2004-2006 годах доходность корпоративных облигаций увеличивалась до 11,5-13 процентов годовых. Предусматриваемая на 2007 год эмиссия государственных ценных бумаг на сумму около 11 миллиардов долларов еще больше ограничит ресурсы основных покупателей корпоративных и государственных ценных бумаг - коммерческих банков. Предприятия будут испытывать затруднения в привлечении инвестиций за счет выпуска ценных бумаг. Не удастся и снизить доходность корпоративных облигаций.
Что делать?
Учитывая сказанное, целесообразно внести следующие изменения в Закон "О федеральном бюджете на 2007 год":
1. Ограничить эмиссию госбумаг величиной 150,06 миллиарда рублей.
2. Размещение ОФЗ на свободном рынке ограничить объемом погашения этих бумаг в 2007 году - 70,11 миллиарда рублей, то есть эмиссию ОФЗ сократить на 143,57 миллиарда рублей.
3. Провести эмиссию государственных сберегательных облигаций на сумму 79,95 миллиарда рублей (из них 10,0 млрд рублей пойдут на погашение прежних выпусков ГСО).
4. Образовавшуюся в результате выполнения мероприятий, перечисленных в п. 1-3, разницу в покрытии дефицита государственного бюджета в 213,52 - 69,55 = 143,57 миллиарда рублей профинансировать за счет средств Стабилизационного фонда Российской Федерации.
За счет средств Стабилизационного фонда РФ необходимо также финансировать обслуживание внешнего государственного долга (в 2007 году в размере 79,99 миллиарда рублей), а также выплату внешних государственных долгов, у которых наступил срок погашения (в 2007 году в размере 3,8 миллиарда долларов). Высвободившиеся бюджетные средства надо расходовать на государственные инвестиционные программы, а также на возможное увеличение расходов бюджета в связи с ростом цен на бензин, повышение социальных выплат и т.п. (как это имело место в 2005-2006 годах).
Это позволит сократить темпы роста госдолга, а также диверсифицировать внутренний госдолг в сторону увеличения доли наиболее стабильных госбумаг (сбероблигаций). При этом эмиссия госбумаг будет в гораздо меньшей степени рассчитана на инвестиционные ресурсы реального сектора. Это произойдет как за счет уменьшения эмиссии госбумаг, так и за счет привлечения главного источника свободных финансовых ресурсов - наличной СКВ на руках населения.