Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ поднял одну из самых острых проблем нынешней правовой системы.
Речь идет о качестве наших законов и юридической технике. Насколько вопрос актуален, можно судить по широкому кругу участников научно-практической конференции, на которую собрались правоведы обеих палат Федерального Собрания, Генпрокуратуры, Счетной палаты, Академии наук, Высшего арбитражного суда, ряда министерств и ведомств, ведущих вузов и общероссийских организаций, правительства столицы и Московской облдумы.
Ситуация, считают правоведы, близка к критической и если не предпринять усилий - может совсем зайти в тупик. По образному выражению доктора юридических наук Юрия Тихомирова, последние 15 лет страна обуяна жаждой законотворчества. Пишут все, и фраза "писать закон" стала классической формулой.
- Но закон или иной правовой акт хорош постольку, поскольку он решает определенную социальную задачу, - сказал авторитетный юрист. - Если же закон не помогает решить ни экологическую, ни экономическую задачу, ни проблему безопасности, то он останется лишь памятником права.
Для чего пишется закон? Для регулирования отношений, для того, чтобы сдвинуть ситуацию в лучшую сторону, хотя случается и наоборот. Поэтому первое требование к качеству закона - обоснованное отражение общественных потребностей. А когда правовой акт готовится вне учета общественных условий, получается печально известный 122-й Закон о монетизации льгот.
Закон о банкротстве сделали в начале 1990-х годов по образцу западных стран. Все было хорошо и логично с точки зрения юридической техники и структуры нормативных актов. Прошло два года. И оказалось, что нужно банкротить по России около ста городов, потому что в рыночных условиях не выжили очень многие градообразующие предприятия. Согласно формальной логике, если они не производят продукцию, их надо закрывать. А куда девать весь город и людей с их жилищными проблемами? Пришлось закон менять, потому что юридическая логика - это когда учитываются и общественные условия.
Другая проблема - правильный выбор формы актов, правовых решений. Всегда ли они нужны в виде закона? Очевидно, не всегда, порой вполне достаточно правительственного постановления или решения министерства, ведомства. Но все предлагают законы, потому что так удобнее. Принятие акта стало неким магическим знаком разрешения проблемы. А насколько эти законы вообще могут быть в принципе подготовлены и потом введены в действие? Одна из партий предложила закрепить в законе о культуре право свободного доступа каждого российского гражданина к богатству отечественной и мировой культуры. Красиво звучит, особенно с расчетом на голоса избирателей. А какой должен быть механизм реализации, как обеспечить этот самый доступ к мировой культуре каждого гражданина, будет ли работать такой закон? Об этом никто не говорит.
В итоге у нас тысячи законов. Ни одна страна столько не принимает. Прежде в институте законодательства, отмечали участники конференции, каждую норму выверяли, как она ложится в канву не только отдельного закона но и отрасли права. А сейчас этого нет.
На последнем заседании Госдумы были внесены 24 крупных закона, на предпоследнем - еще 19. Один из депутатов 120 раз входил с законодательными инициативами, другие депутаты - по 100, по 90 раз. Могут ли такие законопроекты быть качественными? По оценкам экспертов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки. О юридической технике многие просто забыли, путают параграфы, части документа.
Например, закон о сельском хозяйстве вообще лишен юридического содержания. Написали его ради одной статьи - о Федеральной целевой программе, чтобы направлять туда деньги.
- Юридические ошибки - это шествие великанов, которые не уступают дорогу, - подвел грустный итог Юрий Тихомиров.
Вот как характеризует нынешнюю ситуацию директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ доктор юридических наук Талия Хабриева:
Российская газета: Талия Ярулловна, вы полагаете, законы не действуют именно потому, что они плохо проработаны?
Талия Хабриева: К сожалению, да. Тем более что половина из них принимается ускоренно. Можно привести сколько угодно примеров, в их числе даже кодексы, кроме, пожалуй, Гражданского кодекса. Но здесь редкий случай, когда привлекали к подготовке не просто юристов, а и ученых.
РГ: Жилищный кодекс вряд ли можно отнести к числу удачных, он создал столько проблем. Малолетних детей, например, собственник мог выбросить на улицу, а дом продать. Почему так получилось?
Хабриева: Над этим кодексом работали две группы. Были привлечены специалисты, которые хорошо разбираются в жилищно-коммунальной сфере, были и юристы. А победил третий проект, который подготовили в спешном порядке. И получилось то, что мы получили. Дети стали считаться бывшими членами семьи. Это ненормально. Родственная связь не прерывается после того, как родители расторгли брак, это совершенно другая сторона дела и другая правовая связь. Необходимые поправки внесены.
РГ: Ваш институт проводит экспертизу законопроектов?
Хабриева: По регламенту мы проводим экспертизу всех проектов законов, которые поступают в правительство. Поясню, любой проект закона, который требует заключения или официального отзыва правительства, поступает к нам и мы пишем свое правовое заключение.
РГ: Как же вы пропустили 122-й Закон о монетизации льгот в таком виде, что дело доходило до уличных протестов?
Хабриева: Это единственный закон, который принимался столь спешно, что его даже не дали нам на экспертизу. Он нас миновал, это очень редкий случай.
РГ: Чтобы хорошо проработать закон, нужны глубокие познания в юридической области. У большинства депутатов их нет.
Хабриева: Это тоже одна из причин. За рубежом, например, до 80 процентов депутатов - экономисты и профессиональные юристы. Здесь есть проблема. Правда, у наших депутатов хороший аппарат, а многие из них уже начали в спешном порядке получать юридическое образование. Правда, это тоже не очень хорошо - когда в спешном порядке.
Тут есть и другая сторона. Сейчас появились законы, которые один юрист уже не может написать. Например, закон об электронной подписи. Это совершенно новое направление, где нужно понимать новейшие информационные технологии, что по силам только специалисту.
РГ: На конференции приводили пример, что на последних заседаниях Госдумы было внесено больше 40 законопроектов. Это программа развития страны или обычный популизм?
Хабриева: Мне думается, что многие депутаты, которые работали над проектами в прошедшие годы, не хотели, чтобы их инициатива осталась нереализованной, если они не попадут в новую Думу. Хотели, чтобы их труд не пропал даром.
РГ: У вас есть задание для Думы пятого созыва?
Хабриева: У нас есть пожелание, чтобы вновь избранные депутаты не отвергали те наработки ученых-юристов, которые уже есть.