Россия вновь пытается запустить концессионный механизм. Три года ушло у властей на то, чтобы убедиться, что от Федерального закона "О концессионных соглашениях" проку не будет, и произвести необходимую правку документа. Наконец 30 июня президент подписал Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"(см. "РГ" от 2 июля).
Свежеиспеченным законом внесены изменения в Налоговый кодекс, в федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О защите конкуренции", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", связанные с заключением и исполнением концессионных соглашений. Правда, полностью концессионное новшество вступит в свои законные права только через месяц - одномоментно, то есть "с момента опубликования" с поправками налоговыми, не получается...
Появление работоспособного концессионного законодательства позволяет совершить прорыв в управлении государственным имуществом - условия взаимоотношений государства и бизнеса становятся прозрачными, а государство как собственник того или иного имущества не занимается отныне ручным управлением (введением госчиновников для выполнения контрольных функций, делая их полукоммерсантами), а получает частного инвестора - эффективного менеджера на контракте.
Благодаря концессиям решается и другая существенная проблема всего периода российских рыночных реформ - преодоление страха перед реализацией крупных, долгоиграющих, медленно окупающихся проектов. Тем самым начинают решаться проблемы долгосрочной стабильности условий реализации инвестиционных проектов. Например, в железнодорожном бизнесе окупаемость проектов составляет в среднем 5-7 лет. А в нефтегазовых проектах на шельфе она, например, может достигать и 15-20 лет. Ну и что? Есть специализированные отраслевые компании, готовые к такому подвигу. Но им нужен благоприятный инвестиционный климат.
Если есть гарантии стабильности, то есть неухудшения условий, если есть возможность определить с государством подъемную налоговую нагрузку, когда с инвестора снимается значительная часть политических рисков, в том числе и рисков передела рынка заинтересованными в этом государственными структурами, тогда инвесторы, как показывает международная практика, берутся и за подобные долгосрочные проекты. Потому что инвестора отпугивают не столько сроки окупаемости, сколько неопределенность, позволит ли государство достичь заветного рубежа, не начнет ли менять правила по ходу игры.
Закон об изменениях позволил изменить в лучшую сторону и уточнить довольно много норм Закона "О концессионных соглашениях". В частности, внесены поправки в вопросы, затрагивающие: право собственности концессионера на продукцию и доходы, порядок балансового учета объекта соглашения и начисления амортизации, обращение взыскания по долгам концессионера, порядок изменения условий концессионного соглашения, изменения в отношении определения сторон, объектов и существенных условий концессионного соглашения, порядок предоставления концессионеру права пользования земельным участком, водным объектом, лесным участком, участком недр, процедуры проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения и правил оценки конкурсных предложений, порядок заключения концессионного соглашения.
Были устранены некоторые несуразности прежней редакции. Так, законодатель в своем стремлении не допустить концессионера до недр, леса и рыбы в редакции закона 2005 года довел дело до абсурда - видимо предполагалось, что концессионер будет передвигаться "по морю аки посуху", едва касаясь земли. Теперь разрешено использовать природные ресурсы - землю, воду и лес во вспомогательных целях, то есть предусмотрена возможность передачи концессионеру для исполнения соглашения не только земельного участка, но и прав пользования участками недр, водным объектом (его частью) лесными участками для осуществления его деятельности, предусмотренной соглашением, а также сроки предоставления этих прав.
Одним словом, налицо большое количество уточнений и усовершенствований, которые, наверное, позволят запустить некоторые конкретные инвестиционные (концессионные) проекты. А именно те из них, для которых таких поправок окажется достаточно. Другие потенциальные концессионеры пока отложат свои планы поучаствовать в усовершенствовании государственного имущества и управлении им - до другого, более благоприятного случая. Почему так?
История с только что вступившими в силу поправками в Закон "О концессионных соглашениях" напоминает ремонт автомобиля, который только-только сошел с конвейера: он еще не добрался до проходной, а уже вскрылись недостатки, которые нужно устранять незамедлительно. Совершенно очевидно, что разработчики законодательных поправок в концессионный закон учли опыт практической реализации нескольких небольших проектов, в ходе которой пионеры уже успели набить себе шишки при попытке воспользоваться новым инвестиционным инструментом.
Государство - сторона соглашения или соинвестор?
Многие принципиальные проблемы концессионных соглашений, по-видимому, либо вообще не обсуждались в процессе подготовки только что принятых поправок в концессионный закон, либо для их решения в итоге были предложены паллиативные меры: сохранилась, например, зауженная сфера возможного применения концессионного законодательства, исключающая природные ресурсы в качестве объекта концессии, не введен специальный налоговый режим, обеспечивающий налоговую гибкость в зависимости от условий того или иного проекта, не изменилась нынешняя ситуация с арбитражем и системой государственного управления.
Сегодня вызывают опасения за будущее концессий в России не столько принятые поправки в концессионное законодательство, сколько некоторые устойчивые заблуждения относительно целей концессионных соглашений и условий их реализации.
Концессионные соглашения предполагают определение при подготовке к проведению торгов, а затем и в ходе переговоров для заключения соглашения разумной цены переуступки государством концессионеру прав пользования государственным или муниципальным имуществом, а не налоговые льготы. В ряде случаев инвестор в конце инвестиционного проекта передает государству либо новый объект - "с иголочки", либо модернизированный прежний. И очевидно, что если в такой форме он фактически платит "накопленные налоги", то уж от текущих-то за такое благое дело он, хотя бы частично, мог бы быть и освобожден.
Такие соглашения позволяют реализовать конкретные инвестиционные проекты, иначе говоря, речь идет о проектном финансировании: оценке денежных потоков и определении разумного дохода концессионера. И если концессионеру будет невыгодна реализация того или иного инвестиционного проекта, то он не состоится, а значит, не будет никаких поступлений в бюджеты, не будет никаких вложений средств в государственное или муниципальное имущество... Поэтому альтернативой разумной концессионной плате и возможности использования налоговых послаблений является отсутствие какой-либо платы и все новые бюджетные вливания в проекты, которые необходимы населению.
Именно поэтому жизненно важно введение гибких механизмов расчетов, когда налоговое бремя может изменяться в зависимости от рыночной конъюнктуры, однако инвестор заранее точно знает, на какие доходы он сможет рассчитывать в любой конкретной ситуации и тем самым может планировать свои расходы, свое финансирование и возврат как заимствованных, так и собственных вложенных средств.
Однако законодатель пошел другим путем: вместо использования разных налоговых инструментов, включая и возможные льготы, он предложил симметричное решение - бюджетное финансирование необходимых для населения проектов, то есть государственное софинансирование. Тем самым для концессионера главным становится умение обосновать необходимость привлечения "дармовых" государственных средств, а не изворотливость для обеспечения рентабельности проектов в условиях ослабленного налогового пресса. Это может деформировать поведение концессионера, уничтожив в нем предпринимательский дух.
С другой стороны, в случае бюджетного соучастия возникает вопрос о месте государства, его органов, его чиновников в соответствующих концессионных соглашениях, возникает опасность излишней вовлеченности государства в процесс на стороне концессионера. Трудно избежать пресловутого "конфликта интересов": сохранить непредвзятость, независимость контроля за использованием государственного имущества, если то же самое государство или муниципальное образование в лице их конкретных представителей являются соинвесторами и оказываются как бы по обе стороны стола, выступают не стороной, а сторонами соглашения.
Ситуация только усложняется, когда финансирование поступает из разных госструктур (например, Инвестфонд, региональный бюджет, муниципальный бюджет) в один и тот же проект.
И вообще, концессии - это удел слабых? Почему все время рассматриваются варианты только таких проектов, где без государственной поддержки как без рук? Ведь есть и выгодные инвестиционные проекты, где сверхдоходность обеспечивается, в том числе и частной инициативой концессионера, его распорядительностью, чувством хозяина. Он может справиться с управлением госимуществом куда эффективнее, чем это происходит сегодня. Однако в таких проектах и налоговое бремя может быть более высоким, чем действующий налоговый режим.
О платных дорогах
За рамками собственно концессионного законодательства осталась и организационная проблема: много лет обсуждается идея создания единого государственного органа, который занимался бы вопросами государственно-частных партнерств (ГЧП) на основе использования концессионного законодательства. Нужна координация действий самой власти: и между ведомствами, и разделение полномочий по вертикали - от центра к регионам и муниципалитетам. Именно туда, на места, после принятия соответствующего законодательства смещается работа по подготовке и заключению большинства концессионных соглашений.
Еще одна проблема. За последнее время едва ли не с гордостью чиновники разного уровня заговорили о платности парков, дорог... Платность услуг - это неизбежное зло, в том числе и концессий?
Конечно, можно установить турникеты и входную плату, чтобы получить деньги на содержание парка, а можно установить качели-карусели, кафе, сувенирные магазинчики и т.п. И, соблюдая чувство меры, не превращать парк в торговый центр, но привлечь необходимые средства. То же самое и с дорогами - предоставление землеотводов для мотелей, станций техобслуживания, ресторанов и т.п. позволяет переложить на них заботу о подъездных путях к ним же. Стремление повсеместного введения платы с потребителя - это или от нежелания думать и искать варианты, или от стремления сохранить все, как есть. В любом случае концессионная идея в глазах населения и бизнеса будет скомпрометирована.
Высокопоставленные государственные чиновники неизменно называют концессионные соглашения, Инвестфонд и особые экономические зоны основными инструментами государственной инвестиционной политики. И здесь таится еще одна опасность: когда вместо правового вакуума появляется правовой хаос. Законодательство о концессионных соглашениях, об инвестфонде, о платных дорогах и т.п. смешиваются в органах государственной власти и в общественном сознании, вызывая устойчивое ощущение, что "одно без другого" не работает. Более того, нарождается еще и законодательство субъектов РФ о ГЧП, когда вместо того, чтобы или определить свое место в концессионных соглашениях, или дополнить концессионное законодательство с помощью законодательства о ГЧП, региональные законодатели пытаются усовершенствовать федеральное концессионное законодательство с регионального уровня, порождая самые разнообразные инвестиционные риски для любого потенциального концессионера.
Все это заставляет думать, что принятые поправки в концессионное законодательство важный, но далеко не последний этап в становлении правовых основ формирования концессионного сектора российской экономики.
Схема концессионного соглашения
Основные платные трассы, проектируемые в России
Источник: данные "Бизнес-журнала"