В Волгоградской области завершился первый этап реализации программы реформирования региональных финансов, стартовавшей в ноябре прошлого года. Ее цель - совершенствование системы управления общественными финансами, внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Эта аббревиатура известна пока только специалистам, но скоро о ней могут заговорить повсеместно. И неудивительно: речь идет о кардинальном реформировании бюджетной системы. Суть в том, что государство финансирует не собственно бюджетные учреждения и органы власти, а предоставляемые ими услуги. По мнению разработчиков реформы, это должно привести к повышению качества бюджетных услуг при одновременной экономии казенных средств.
Подробно о применении инструментов БОР в Нижнем Поволжье "РГ" рассказал заместитель главы администрации Волгоградской области - председатель комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Александр Дорждеев:
- Условно можно выделить четыре технологии бюджетного планирования. Первая - это традиционное бюджетирование, когда расходы на очередной год определяются путем индексации плановых назначений отчетного года, вторая - основанная на планово-нормативных показателях, третья - бюджетирование, ориентированное на результат, и, наконец, четвертая технология - адаптивное бюджетирование, связанное с созданием автономных учреждений. Из всех этих четырех видов планирования наиболее перспективным на сегодня считается третий - бюджетирование, ориентированное на результат. В этом случае средства должны распределяться исходя из показателей достижения результата.
Применительно к общественным финансам, речь идет о социальном эффекте, которого стремятся достигнуть органы власти, планируя бюджет на очередной год. Далеко не всегда те или иные бюджетные затраты приводят к нужному результату. Взять, к примеру, такие расходы, как покупка компьютеров в класс или новых машин "скорой помощи" для больницы. На первый взгляд, и то и другое - дело нужное. Однако наличие компьютеров вовсе не гарантирует повышения среднего балла успеваемости класса, а чтобы снизить, скажем, смертность, нужно не увеличивать количество "скорых", а повышать качество амбулаторного лечения.
Иными словами, прежде чем включать тот или иной расход в бюджет, необходимо четко представлять, для чего это делается, какой результат хотят получить. Именно такая идея и лежит в основе БОР. На первое место ставится принцип целесообразности.
По мнению вице-губернатора, позиция правильная. Зачем любой ценой содержать тот же сельский клуб, в который никто не ходит, или закупать оборудование, которое годами пылится на складе и не устанавливается? Общественные финансы должны работать эффективно. Значит, необходимо оказывать именно те бюджетные услуги, которые реально востребованы населением.
- Считать БОР новацией сегодняшнего дня - неверно, - продолжает Александр Дорждеев. - Элементы такого планирования появились в нашей стране еще в 30-е годы. Вспомним масштабную программу по электрификации всей страны - ГОЭЛРО. Это классический пример бюджетирования, ориентированного на результат. Была поставлена задача - электрифицировать все населенные пункты, и она была выполнена. Из более поздних примеров можно назвать строительство БАМа. Иными словами, принципы БОР применялись и раньше, другое дело, что это были разовые случаи, когда речь шла о реализации крупномасштабных проектов. Сегодня же на повестке дня стоит другая задача - подчинить правилам БОР текущие расходы, то есть выявлять неэффективные траты и минимизировать их настолько, насколько возможно. А освободившиеся ресурсы направлять на решение приоритетных задач.
В Волгоградской области элементы БОР стали применяться на практике в последние два года. В первую очередь это касается таких его инструментов, как региональные целевые программы и доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), которые готовят главные распорядители бюджетных средств.
Что касается еще одного инструмента БОР - оценки результативности работы органов государственной власти, начиная с текущего года они используются в Волгоградской области, пока применительно к органам местного самоуправления. За основу взята балльная система оценки эффективности, аналогичная той, по которой федеральный центр оценивает деятельность губернаторов и их администраций. В качестве критериев выбраны показатели, которые отражают существующее положение дел на местах в таких областях, как финансы, макроэкономика, демография, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная и правоохранительная сфера. Общий перечень состоит из 50 пунктов - от динамики налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов до уровня средней зарплаты населения, от уровня смертности и рождаемости до количества учащихся и укомплектованности школ учителями. Впоследствии 10 муниципальных образований, набравших наибольшее количество баллов, смогут претендовать на получение дополнительной субсидии из областного бюджета.
Андрей Шаститко, генеральный директор бюро экономического анализа:
- Бюджетный процесс, реализуемый в форме БОР, предпочтителен с точки зрения взаимоотношений с налогоплательщиками: они могут видеть, как расходуются средства, собираемые в казну, и что при этом получается в итоге. Однако большинство показателей результативности субъективны, а их количественная оценка затратна. Не все плановые задания и индикаторы связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности. Применение количественных плановых заданий создает риски зауживания проблем, недооценки значения качественных результатов, ограничения взаимодействия с другими организациями, решающими аналогичные задачи. Более того, увязка плановых заданий с выделяемыми ресурсами создает стимулы для прямого обмана. И, конечно же, непростой вопрос - временные лаги: расходы на реформу требуются сейчас, а когда ждать результат, неизвестно.
Главное условие работоспособности БОР - детализированная информационная инфраструктура, включающая механизм обратной связи. Если непонятно, откуда мы получаем сведения о достигнутых результатах, если источником информации оказываются те же самые ведомства, скажем, низового уровня, то избежать искажения невозможно. Кроме того, ошибочно рассматривать БОР как самостоятельное направление реформирования. Без обеспечения работоспособности сцепки с другими направлениями реформ государства бюджетирование, ориентированное на результат, будет лишь имитацией процесса.
Андрей Заостровцев, ведущий научный сотрудник петербургского международного центра социально-экономических исследований "Леонтьевский центр":
- БОР - это рыночный социализм наизнанку, попытка заставить госучреждения работать на схожих с рыночной системой принципах. Неэффективность подобной системы, во-первых, вызвана информационной проблемой, которая принципиально не решается вне рынка. Вторая помеха - отсутствие стимулов и оппортунистическое поведение чиновников. И третье: сама иллюзия БОР построена на идее, что государство - это благожелательный диктатор, максимизирующий функцию общественного благосостояния, и заодно эффективный социальный инженер.
БОР - не более чем оправдание государственного интервенционизма, инструмент, который отвлекает от главной проблемы - бремени государства и его избыточных функций. Оно создает иллюзию эффективной бюрократии, снижает силу противодействия протекционизму.
Новая система бюджетирования не может заменить рынок. Качественный сдвиг к лучшему в работе госсектора требует его оптимизации, которая невозможна без радикального сокращения госрасходов до 15-20 процентов ВВП и, соответственно, сокращения функций государства. Только в условиях минималистского государства БОР, возможно, будет в состоянии контролировать затраты и результаты в нерыночной среде лучше, чем это было до сих пор.
Справка "РГ"
БОР как инструмент повышения качества управления бюджетными средствами применяется в США, Великобритании, Австралии и других странах уже не одно десятилетие. В России процедура внедрения БОР в практику финансового среднесрочного планирования стартовала в 2004 году. Была образована правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования приступили к подготовке первых докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности.