В стране завершается реформа местного самоуправления. Между тем более половины муниципальных образований по-прежнему живут на деньги, которые получают из государственного бюджета страны.
Как обстоят дела в Подмосковье? Не упадет ли уже в ближайшее время качество жизни в регионе? На эти и другие вопросы корреспондента "РГ" ответил Алексей Кузнецов, министр финансов Московской области.
Российская газета: Алексей Викторович, что можно сказать о главной составляющей реформы местного самоуправления - ее финансовом обеспечении?
Алексей Кузнецов: Любые финансовые вопросы, связанные с проведением реформы, мы решаем в рамках возможностей, предоставляемых Бюджетным кодексом Российской Федерации. В нем определены основы бюджетного процесса. На постоянной основе кодекс закрепляет доходы за бюджетами разных уровней, в том числе и за местными.
РГ: Какие же функции бюджет позволяет эффективно осуществлять органам местного самоуправления?
Кузнецов: Те, что связаны с ежедневной жизнью людей. Например, медицинское обслуживание, обеспечение жильем, образование, коммунальные услуги...
РГ: В Московской области сложилась двухуровневая система организации местного самоуправления - самостоятельными муниципальными образованиями являются городские округа и муниципальные районы, входящие в состав районов городские и сельские поселения. Это уже получило соответствующее юридическое сопровождение?
Кузнецов: Уже разработана четкая нормативно-правовая база. К тому же завершено территориальное разделение между муниципальными образованиями. Закончено разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений. И теперь по мере реализации реформы все более значимой задачей становится ее финансовое обеспечение. С окончанием переходного периода мы приступили к формированию на 2009 год местных бюджетов муниципальных образований, а их в области насчитывается 378.
РГ: Что является основой доходной части бюджетов городских и сельских поселений?
Кузнецов: Местные налоги: земельный, на доходы физических лиц и доходы от использования муниципального имущества. Также - от аренды земли в границах поселений. Кроме того, в бюджеты поселений зачисляется часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога и государственной пошлины. Подчеркну: доходные источники закреплены за местными бюджетами на постоянной основе. Благодаря этому органы местного самоуправления могут определять бюджетную политику на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
РГ: Закрепление доходов за бюджетами по единым нормативам не имеет отрицательных последствий?
Кузнецов: Объективно говоря, единый норматив, заложенный в кодексе, и в самом деле создает определенные трудности. Точнее, проблемы в реализации бюджетной программы местными органами власти. Ведь в Бюджетном кодексе нормативы отчислений от федеральных налогов едины для всех муниципальных образований. При этом не делается никаких различий между крупными городскими поселениями с развитой инфраструктурой и значительным экономическим потенциалом и сельскими поселениями с депрессивной экономикой. Такой подход ведет в Московской области к увеличению разрыва в уровне бюджетной обеспеченности отдельных территорий, так как не учитывает степень их экономического развития, их налоговый потенциал. По предварительным подсчетам нашего министерства, разница в доходах на одного жителя в городских и сельских поселениях Подмосковья уже в 2009 году может составить 60 и более раз.
РГ: Ошеломляющая величина...
Кузнецов: Такова реальность. Это последствие законодательной нормы, которая способствует росту доходов бюджета наиболее крупных экономически развитых поселений и резко увеличивает дифференциацию расходных обя зательств муниципальных образований. В результате в 2009 году треть из городских и сельских поселений Московской области будет располагать достаточными или более чем достаточными доходами для исполнения своих обязательств перед населением. А в остальных городских и сельских поселениях без областной поддержки не обойтись.
РГ: Что можно противопоставить несовершенству кодекса? Инициирование изменений в его правовой части, например, по увеличению налога на доходы физических лиц, или пересмотр распределения других налогов в пользу местного самоуправления?
Кузнецов: Если бы такие поправки в Бюджетный кодекс РФ и были внесены, то муниципальные образования той же Московской области, на чьей территории отсутствуют сегодня предприятия и организации, которые могли бы эти налоги платить, вряд ли бы получили дополнительные доходные источники. Нужны другие подходы.
РГ: Что вы предлагаете?
Кузнецов: На наш взгляд, необходимо основные усилия органов местного самоуправления сосредоточить на создании условий для стимулирования предпринимательской деятельности. На наращивании собственного налогового потенциала.
РГ: На это могут уйти годы...
Кузнецов: Да, однако задачи такого рода на перспективу ставить надо. На это нацеливает и губернатор Московской области Борис Громов. А что касается настоящего времени, то выход мы находим в следующем. Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований - извините за неизбежную тавтологию - в их бюджеты передаются межбюджетные трансферты из других бюджетов. Возможность такой передачи в кодексе предусматривается. Документ определяет формы указанных трансфертов, требования к методике их расчета, порядок и условия предоставления. В свою очередь на основе норм Бюджетного кодекса РФ в Московской области еще в 2005 году был принят закон о межбюджетных отношениях. Он и стал правовой основой регулирования между бюджетом области и бюджетами муниципальных образований. В 2006 и 2007 годах дотации местным бюджетам на выравнивание уровня их обеспеченности уже были. И при этом объем дотаций неизменно возрастал.
РГ: Какой объем запланирован на текущий год?
Кузнецов: Свыше пятнадцати миллиардов рублей. Добавлю, что если до распределения дотаций разрыв между наиболее и наименее обеспеченными муниципальными районами и городскими округами составлял 5,1 раза, то после распределений он сократился до 1,3 раза. Используем мы и другие способы стимулирования налоговой базы муниципалитетов. Как и сокращение объемов финансовой помощи из бюджета области. Например, дополнительная передача в бюджеты муниципальных образований федеральных и региональных налогов взамен предоставления дотаций. При этом объем налогов, зачисляемых в местные бюджеты, увеличивается за счет сокращения налогов, подлежащих зачислению в бюджет Московской области. Такой способ широко используется на практике в течение последних трех лет. Его применение в Подмосковье позволило передать в местные бюджеты в прошлом году 7,8 миллиарда рублей и в текущем году уже 11,6 миллиарда налога на доходы физических лиц и налога на имущество организаций. Указанными налогами - подчеркну это еще раз - мы заменяем дотации местным бюджетам. К сожалению, с окончанием в 2008 году переходного периода реализации Федерального закона от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применение этого способа ограничено возможностью замены дотации бюджетам муниципальных организаций только одним налогом - на доходы физических лиц. Проблемой является и то, что Бюджетный кодекс РФ не ставит перед органами государственной власти задачу обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Эта функция закреплена за органом местного самоуправления. Вместе с тем президентом России еще в 2006 году была поставлена задача создания условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы страны. Ее решение в Московской области предусмотрено законодательно. И уже стало реализовываться на практике. Так, при формировании бюджета области на 2008 год были впервые предусмотрены дотации на сбалансированность бюджетов поселений Подмосковья. На эту цель предусмотрено 670,6 миллиона рублей.
РГ: Насколько я понимаю, дотации бюджетам муниципалитетов не являются единственной формой их финансовой поддержки. Есть и другие?
Кузнецов: Есть. Это передача из областного бюджета целевых субсидий на частичное финансирование вопросов местного значения. В этом году их объем запланирован в сумме 11,8 миллиарда рублей, что составляет три четверти всего объема финансовой помощи муниципалитетам. Эти деньги пойдут на подготовку жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы к осенне-зимнему периоду, капитальный ремонт многоквартирных домов, строительство больниц и школ, проведение газификации сельских населенных пунктов...
В 2007-2008 годах на расходы капитального характера предусматривается две трети от общего объема субсидий... В целом за прошлый год удельный вес доходов местных бюджетов с учетом финансовой помощи из бюджета области составил 58 процентов доходов консолидированного бюджета Подмосковья. И возрос по сравнению с 2006 годом на 12 пунктов. Видите, межбюджетные субсидии - эффективный механизм поддержки и стимулирования реформы местного самоуправления.
РГ: А какие еще формы поддержки муниципальных бюджетов сейчас используются?
Кузнецов: Например, создан фонд реформирования муниципальных финансов. Благодаря этому поддержку получают муниципальные образования, наиболее активные в проведении реформы местного самоуправления. Средства распределяются на основании конкурсного отбора, условия которого определены областным правительством. В 2007 году субсидии из фонда в объеме 230 миллионов рублей получили три муниципальных образования.
Однако дальнейшее развитие местного самоуправления в Московской области во многом зависит от того, как будет совершенствоваться федеральное законодательство. От внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ по вопросам формирования межбюджетных отношений.
РГ: Судя по вашим словам, у Московской области есть свои предложения...
Кузнецов: Они уже направлены в Федеральное Собрание Российской Федерации в форме законодательных инициатив Московской областной Думы. Надеюсь, нас услышат.