Деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы стала предметом широкого обсуждения на 8-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы, прошедшей в Санкт-Петербурге. В конференции приняли участие делегации 41 государства и 12 международных организаций. После конференции Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка дал эксклюзивное интервью "Российской газете".
Российская газета: Юрий Яковлевич, насколько нам известно, именно вы предложили в качестве главной темы конференции обсудить роль прокуратуры вне уголовно-правовой сферы. Чем обусловлен такой выбор?
Юрий Чайка: Тему диктует время. Нигде в мире, в том числе в Европе, нет единых правовых стандартов, касающихся задач, функций и организации прокуратуры. Вместе с тем во всех правовых системах она призвана быть инструментом защиты прав человека. Понятно, что в каждой стране свои исторические и правовые традиции. Где-то прокурор не может выйти за рамки уголовного преследования, а в других государствах, наоборот, в той или иной мере реализует свои полномочия вне уголовно-правовой сферы. На сегодняшний день таких стран - членов Совета Европы, где прокуратура в том или ином объеме осуществляет функции вне уголовно-правовой сферы, включая гражданское, трудовое, семейное, пенсионное, жилищное, административное и избирательное право, подавляющее большинство - более 30 из 47. Российская прокуратура в этом смысле обладает широчайшими полномочиями, поскольку исторически создавалась как "око государево". Так что наш опыт, которым мы решили поделиться с европейскими коллегами, вызвал бурные дискуссии. Вообще на конференции состоялся очень интересный обмен мнениями по крайне важным для всей Европы вопросам.
РГ: То есть тема правозащитной деятельности прокуратуры оказалась для европейских стран актуальной?
Чайка: Безусловно. Уже после первых докладов стало ясно, что тема эта близка и интересна практически всем моим зарубежным коллегам. Не случайно выступление комиссара Совета Европы по правам человека называлось "Прокуратура - опора демократического государства". Кстати, пять докладов, в том числе генеральных прокуроров Латвии и Словакии, прозвучали на русском языке.
РГ: Насколько комфортно чувствовали себя те участники конференции, в чьих странах роль прокурора жестко ограничена уголовным процессом?
Чайка: Абсолютно комфортно. Во-первых, не было каких-то жест ких ограничений по темам докладов, каждый делился наиболее интересными вопросами о деятельности национальных правоохранительных органов. Во-вторых, я повторюсь, государств, о которых вы говорите, в Европе довольно мало. И их вопросы, их опыт также позволяют нам лучше понять возможности и направления развития роли прокурора вне уголовно-правовой сферы.
Я глубоко признателен нашим европейским коллегам за их активную позицию в обсуждении данных вопросов. Особенно хочется отметить выступления Генерального секретаря Совета Европы Терри Дэвиса, комиссара Совета Европы по правам человека Томаса Хаммерберга, федерального министра юстиции Германии Бригитте Цип рис, судьи Европейского суда по правам человека Эгберта Майера и других участников. Эта конференция - живое обсуждение одного из самых важных вопросов деятельности прокуратуры в Европе. И если мы стремимся создать единое правовое пространство, нам следует прислушаться друг к другу.
РГ: Скажите, а были среди участников те, кто, возможно, посчитал опыт российской прокуратуры ошибочным или даже опасным?
Чайка: Мнения были разные. Но мы с коллегами остались едины в следующем: что бы ни делали органы прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, какие бы организационно-правовые формы ни принимала их работа, все это должно быть направлено на эффективную защиту социальных и экономических прав граждан. И, конечно, независимо от особенностей процедур национального законодательства работа прокуроров должна строго соответствовать требованиям положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и принципам прецедентного права Европейского суда по правам человека.
РГ: А почему именно защита прав граждан?
Чайка: Эта проблема существует во всех странах, даже с самой, если так можно выразиться, продвинутой демократией. Права людей ведь нарушаются не только там, где человека могут без видимых причин схватить на улице и бросить в тюрьму. Существуют целые группы населения, которые нуждаются в постоянной защите. Это старики, инвалиды, дети, малоимущие и нетрудоспособные граждане - те, кто пострадал от противоправных действий. Они зачастую даже не знают, что им делать в ситуациях, когда попираются их права. Адвокатов нанять себе они попросту не в состоянии. И прокуратура в этом случае становится для них чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости.
РГ: Это в теории или на практике тоже?
Чайка: Какая уж тут теория, если только в прошлом году нашими сотрудниками были рассмотрены и приняты решения по 1 миллиону 400 тысячам обращений. Еще миллион человек побывали на личных приемах у прокуроров... Это целенаправленная и каждо дневная работа.
РГ: Правозащитная деятельность - это новое веяние в работе прокуратуры?
Чайка: Как я уже говорил, российская прокуратура традиционно являлась не только и не столько обвинителем, сколько "государственным поверенным в делах законности". Просто были в нашей истории периоды, когда правозащитная деятельность в силу разных причин отходила на задний план. Сейчас это одна из наших основных функций. И, как показывает практика, с каждым годом эффективность правозащитной работы прокуроров возрастает. В 2007 году усилиями прокуроров были восстановлены права более чем 1 миллиона 300 тысяч граждан. При этом больше всего нарушений сегодня происходит в социальной и трудовой сфере. Прежде всего они связаны с медицинским обеспечением, трудовой занятостью, ограничениями в свободе передвижения, бедностью.
Опять же приведу статистику. В прошлом году прокурорам пришлось более 700 тысяч раз принимать меры реагирования на нарушения в этих - социальной и трудовой - сферах. Только к административной ответственности привлечено более 20 тысяч руководителей предприятий. Почти 600 из них лишились своих должностей, в отношении 400 после прокурорских проверок возбуждены уголовные дела по фактам невыплаты заработной платы.
РГ: Хотите составить конкуренцию правозащитным организациям?
Чайка: Общественные организации играют важную роль в защите прав и свобод граждан. Но прокуратура наделена гораздо более широкими полномочиями для защиты их законных интересов.
Не забывайте и о еще одном важном моменте. Правозащитная деятельность тесным образом переплетается с противодействием коррупции. Ведь во многих случаях причиной нарушений прав людей становятся именно корыстные действия недобросовестных чиновников. А здесь эффективно могут сработать лишь государственные органы, наделенные надзорными и правоохранительными функциями.
То же самое можно сказать и о надзоре за исполнением закона государственными и муниципальными служащими. Прокуратура ведь защищает не только отдельно взятых людей, но и целые социальные группы. Например, мы добиваемся отмены правовых актов, которые противоречат закону и ущемляют права представителей малого и среднего бизнеса. Не секрет, что некоторые чиновники нередко под видом различных сборов облагают предпринимателей незаконными поборами или создают искусственные барьеры, мешающие развитию экономики.
РГ: Мы говорим о защите прав граждан вне уголовно-правового процесса. А как быть с правоприменительной сферой уголовного законодательства? Там роль прокурора сведена исключительно к поддержанию государственного обвинения?
Чайка: Я бы так не сказал. Прокуратура постоянно ведет колоссальную работу по защите прав потерпевших, а также других участников уголовного процесса. В прошлом году мною был издан специальный приказ "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав граждан в уголовном судопроизводстве". Этим приказом перед прокурорами впервые поставлена задача при осуществлении надзорной деятельности уделять особое внимание правовому и фактическому положению потерпевших. В частности, принимать все необходимые меры для обеспечения гражданских исков указанной категории лиц в целях возмещения им причиненного ущерба.
Мы постоянно анализируем итоги этой работы, которые, должен отметить, пока что далеки от идеала. Могу сказать, что ущерб по направленным в суд уголовным делам в 2007 году возмещен лишь в 56,4 процента случаев. А сумма некомпенсированного ущерба по уголовным делам составила 23,8 миллиарда рублей. Это свидетельствует о необходимости совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав и законных интересов потерпевших.
РГ: Деятельность российской прокуратуры получила очень высокую оценку со стороны Генерального секретаря Совета Европы Терри Дэвиса. На пресс-конференции, отвечая на вопросы российских и зарубежных журналистов, он также отметил и лично ваши заслуги, сказав буквально, что коллеги в Европе "очень уважают Юрия Чайку" и сам он доволен тем, что именно вы возглавляете российскую прокуратуру. Для вас его выступление было неожиданным?
Чайка: Конечно. Тем более что вопрос, заданный журналистом Терри Дэвису, касался только деятельности прокуратуры. Я благодарен ему за теплые слова, но лично для меня гораздо важнее то, что наш опыт правозащитной деятельности был оценен европейскими коллегами как достойный для изучения. По его мнению, надзорные функции, которые предоставлены российской прокуратуре, не противоречат ни одному европейскому документу в этой сфере. Высокая оценка деятельности прокуратуры России, которую дал Терри Дэвис, равно как и эффективности состоявшейся конференции, говорит в первую очередь о важности обсуждаемых проблем для прокуроров всех стран Европы. Не случайно выводы конференции были закреплены итоговым документом.
РГ: Что это за документ и в чем его ценность?
Чайка: Итоговый документ - это, по сути, решение конференции. Оно констатирует, что все системы организации и полномочий прокуратуры имеют право на равное существование в демократических государствах. При этом мы зафиксировали в итоговом документе ряд общепризнанных принципов, которыми следует руководствоваться прокурорам при осуществлении своих полномочий. Согласно этим принципам функции прокуратуры вне уголовно-правовой сферы должны осуществляться прокурорами для обеспечения исполнения законов от имени общества и в публичных интересах. При этом следует соблюсти принципы разделения властей и свободы от ненадлежащего вмешательства в деятельность органов прокуратуры, а также право граждан на судебное обжалование любого действия или бездействия прокурора.
Кроме того, итоговый документ подчеркнул все возрастающую необходимость защиты прав социально уязвимых групп населения в обществе и решающую роль прокуроров в этом вопросе. Как отмечено в документе, "...прокуроры должны обеспечивать эффективную защиту прав человека вне уголовно-правовой сферы до, во время и после судебного разбирательства в тех государствах, где они обладают соответствующими полномочиями...". Важно отметить содержащуюся в итоговом документе рекомендацию органам прокуратуры стран Европы о необходимости анализа озвученных на конференции примеров с целью возможного распространения этого положительного опыта в тех государствах, где прокуратура законодательно наделена такими полномочиями.
РГ: На чем бы вы хотели акцентировать особое внимание, подводя итоги конференции?
Чайка: Мы с коллегами пришли к выводу, что независимо от полномочий, которыми наделены прокуроры различных стран Европы, главное в нашей работе - это защита прав и законных интересов граждан вне уголовно-правовой сферы. Развитие этого направления работы я считаю приоритетным для российской прокуратуры. И для меня очень ценно, что участники совещания призвали Совет Европы начать разработку новой рекомендации Комитета министров Совета Европы о роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.
В ходе конференции мы также провели двусторонние встречи с большинством зарубежных делегаций. Обсудили практические вопросы взаимодействия в сфере выдачи и правовой помощи по уголовным делам с руководством генеральных прокуратур Испании, Кипра, Швейцарии, Хорватии, Словакии, Польши и Украины, а также главным прокурором Международного трибунала по бывшей Югославии Сержем Браммерцем и председателем коллегии Евроюста Жозе Луис Лопес да Мота. Кроме того, подписано соглашение о сотрудничестве с генеральными прокуратурами Венгрии и Словакии.
Я убежден, что прошедшая конференция - еще один шаг к построению единого правового пространства, укреплению международного сотрудничества и установлению прямых контактов между прокурорами европейских стран исходя из общих для прокуратуры ценностей - уважения и защиты прав и свобод человека и гражданина, демократии и верховенства закона.