В этом году исполнилось 10 лет административной реформе. Любопытно, что это десятилетие обрамлено двумя мировыми кризисами, которые устроили проверку административным кадрам всех уровней. Ровно десятилетие назад на суд экспертного сообщества был вынесен первый проект ее концепции. Еще пять лет потребовалось, чтобы от планов перейти к конкретным действиям - в 2003 году началось осуществление масштабной инвентаризации и ревизии государственных функций на федеральном уровне, а в конце 2005-го правительство утвердило концепцию административной реформы на 2006 - 2008 годы, которая в этом году была продлена до 2010-го.
За прошедшее время направленность реформы претерпела довольно значительные изменения. Первоначально она замышлялась как масштабная реорганизация системы исполнительных органов власти, причем понимаемая не как очередное структурное изменение, а как комплексная перестройка всей функциональной модели. Именно для этого понадобился анализ более 5600 федеральных функций.
Нельзя сказать, что эта работа прошла бесследно. В ряде сфер было действительно прекращено либо по меньшей мере сокращено избыточное госрегулирование, причем эти решения принимались в увязке с политикой дебюрократизации и дерегулирования. Так, произошел отказ от лицензирования значительного числа видов деятельности. Однако об ощутимом ограничении избыточного вмешательства государства в экономическую деятельность и повышении качества регулирования говорить не приходилось.
Принятая в октябре 2005 года Концепция административной реформы предусматривала много "хорошего и разного", на практике же упор был сделан на разработку административных регламентов, которая продолжается уже третий год. Важность и необходимость регламентации всех административных процедур не вызывает сомнений, ведь только так можно повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной для бизнеса и граждан, включить механизм досудебного обжалования действий чиновников. Уже сейчас наблюдается позитивный эффект от регламентации наиболее массовых и общественно значимых государственных услуг. Вместе с тем видны и ограничения, связанные в первую очередь с отсутствием специального федерального закона об административных регламентах. Законодательная неурегулированность вопроса приводит к отсутствию единого понимания и подхода к регламентации, особенно на региональном уровне. В большинстве случаев наблюдается формальный перенос в административные регламенты существующих процедур, не обеспечивающий упрощения и устранения избыточных административных действий, сокращения сроков и уменьшения общих издержек граждан и бизнеса.
Понятно, что комплекс мероприятий административной реформы одной регламентацией не ограничивается. Однако о недостаточной результативности усилий по снижению бюрократического прессинга свидетельствует отсутствие положительной динамики издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, которые, по экспертным оценкам, как минимум продолжают оставаться на уровне четырехгодичной давности. А это не менее 8,5 процента выручки предприятий. В то время как согласно действующей концепции целевым показателем реализации административной реформы является снижение доли таких затрат к 2008 году до 5 процентов.
Определенные надежды сегодня связываются с принятым Госдумой в первом чтении пакетом законопроектов, направленных на сокращение давления на бизнес за счет упорядочения государственного и муниципального контроля, замены лицензирования страхованием гражданской ответственности, ограничения внепроцессуальных прав милиции и обеспечением возможности замены обязательной сертификации декларированием соответствия.
Правда, существуют большие опасения, что в корне изменить ситуацию не удастся до тех пор, пока не будет внедрена процедура доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и оценки эффективности регулирования. Без изменения стимулов госслужащих всегда сохраняется возможность мимикрирующего поведения и воспроизводства барьеров в новых самых разнообразных формах.
Что же касается собственно административной реформы, то тут в последнее время наблюдается серьезный крен в сторону мероприятий, направленных на повышение качества государственных и муниципальных услуг, прежде всего за счет создания многофункциональных центров. Все бы ничего, но пока отсутствует даже четкое понимание того, что относить к госуслугам, а что - нет. Одни и те же по содержанию полномочия, исходя из различных соображений, в том числе удобства, трактуются в одних случаях как государственные функции, а в других - как государственные услуги. Очевидно, к настоящему моменту назрела необходимость законодательно зафиксировать единую систему координат.
При этом важно помнить, что потребители государственных и муниципальных услуг наряду с удобными местами ожидания и короткими очередями в не меньшей степени ждут общего упрощения запутанных и зачастую затратных административных процедур.
В любом случае одними многофункциональными центрами задачу качественного улучшения деятельности исполнительной власти не решить. Да и повысить общую удовлетворенность качеством и доступностью госуслуг не получится, пока многофункциональные центры создаются только в пилотном режиме. На сегодняшний день их запущено порядка 20, что в масштабах страны - капля в море. А до массового тиражирования успешного опыта еще очень и очень далеко.
В этой ситуации, на мой взгляд, для достижения целей административной реформы требуется вернуться к комплексному решению задач последовательного сокращения избыточного государственного вмешательства и оптимизации деятельности госаппарата в целом. Естественно, не сводя реформу только к периодической реорганизации министерств и ведомств либо точечному улучшению ситуации за счет создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.