Образное выражение президента Дмитрия Медведева "не надо кошмарить бизнес" стало крылатой фразой в предпринимательской среде. "Кошмарить" тружеников рынка могут лишь те, у кого в руках есть административные рычаги и властные полномочия. А кто оградит бизнес от давления чиновников? Руководитель главного правоохранительного ведомства издал специальный приказ о защите предпринимателей. Какой будет эта защита, "Российской газете" рассказал Генеральный прокурор Юрий Чайка.
Российская газета: Юрий Яковлевич, способна ли прокуратура ослабить бюрократический нажим на предпринимателей?
Юрий Чайка: Мы должны обеспечить надежные гарантии для свободного развития малого и среднего бизнеса, который служит точкой роста для экономики государства. Динамичный экономический подъем в стране и изменения в законодательстве потребовали привести в соответствие с новыми реалиями прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей. Первостепенной для нас стала защита их интересов и свободы экономической деятельности.
Мною издан специальный приказ - прокурорам регионов поручено обеспечить защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно среднего и малого бизнеса. При этом им строго указано, что любое их вмешательство должно быть обоснованным.
РГ: В ваше ведомство поступают жалобы от бизнесменов?
Чайка: Поступают, и, к сожалению, нередко. Все такие заявления мы берем на контроль, тщательно проверяем и, если нарушения закона подтверждаются, оперативно принимаем исчерпывающие меры реагирования.
В подтверждение приведу такие цифры. За 9 месяцев нынешнего года прокурорами установлено около 35 тысяч нарушений закона в этой сфере. Для их устранения принесено свыше 4 тысяч протестов на незаконные правовые акты, внесено около 7 тысяч представлений. Более тысячи должностных лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, еще 2 тысячи чиновников были привлечены к дисциплинарной ответственности.
Причина создавшейся негативной ситуации в том, что власти регионов и местного самоуправления не приняли необходимых мер по созданию благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства. В некоторых субъектах Федерации отсутствуют даже программы развития такого бизнеса. В связи с этим в адрес глав органов местного самоуправления прокурорами направлено более 130 представлений.
Почти повсеместно выявлены факты, когда органы государственной власти, местного самоуправления и контроля издают незаконные нормативно-правовые акты, касающиеся практически всех сфер предпринимательской деятельности и ущемляющие права ее участников. Такими актами, зачастую принятыми с превышением полномочий, устанавливались различные административные барьеры, вводились не предусмотренные законом сборы и обязанности. Нередко отдельным хозяйствующим субъектам предоставляют льготы и привилегии, чем ограничивается конкуренция. Установлены многочисленные факты злоупотреблений должностных лиц и коррупционных проявлений.
РГ: Вы могли бы привести конкретные примеры?
Чайка: Например, в Тюменской области в 2007-2008 годах был принят ряд нормативных актов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений в сфере разрешительных и регистрационных полномочий. По требованию прокурора администрацией приняты меры по устранению нарушений закона. В качестве административных барьеров можно привести пример по Астраханской области. Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании частично недействующим постановления областного правительства. Этот документ вместо предусмотренной федеральным законодательством заявительной регистрации специалистов ветеринарии фактически требовал получать разрешение на ветеринарную деятельность. В результате специалистам незаконно и необоснованно стали отказывать в регистрации, ограничивая тем самым их права на предпринимательство. Когда дело дошло до суда, нарушения были устранены в добровольном порядке. Такие факты, к сожалению, очень распространены.
Следует сказать, что мы столь же принципиально относимся к нарушениям закона, допущенным в отношении предпринимателей и нашими сотрудниками. Так, недавно был привлечен к дисциплинарной ответственности прокурор одного из районов Ростовской области за необоснованное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов.
РГ: Такие проверки затрагивают сферу деятельности властных структур. А как строятся взаимоотношения прокуроров с самими предпринимателями?
Чайка: Мы считаем приоритетной задачей взаимодействие с общественными организациями предпринимателей. Тесные связи с ними установили еще два года назад. Цель таких контактов - более широкая информация, прежде всего о нарушениях прав хозяйствующих субъектов. Для этого по моему указанию был составлен график встреч с представителями общественных организаций, в первую очередь - "ОПОРЫ России" и "Деловой России". Их руководители включены в состав научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре. Системная работа по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей привела к тому, что именно предпринимательские круги инициировали перед президентом страны свои предложения - возложить на органы прокуратуры функции по согласованию внеплановых проверок субъектов малого и среднего бизнеса.
В настоящее время при прокуратурах субъектов Федерации созданы общественные советы по защите малого и среднего бизнеса с участием представителей предпринимательских кругов. С их помощью выявляются конкретные нарушения закона. Они также вырабатывают свои предложения, как ликвидировать административные ограничения, мешающие предпринимательской деятельности. И результаты такой работы уже имеются.
Например, по инициативе общественного совета при прокуратуре Кабардино-Балкарии проведена проверка исполнения законодательства городскими властями. Выявлены различные незаконные правовые акты. Так, неуполномоченные органы были наделены функциями в области земельных отношений, органам местного самоуправления предоставлялась возможность произвольно пересматривать размеры платежей арендаторов. Кроме того, был установлен ряд административных ограничений, препятствующих реализации прав граждан и юридических лиц на приобретение в собственность и предоставление в аренду земельных участков. По результатам проверки незаконные акты опротестованы, в адрес главы администрации города прокурором внесено представление об устранении нарушений и привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.
РГ: Многие предприниматели жалуются на "избыточное внимание" к ним со стороны контролирующих органов. Об этом неоднократно говорил и президент страны. Какова здесь позиция прокуратуры?
Чайка: Действительно, практически повсеместно права предпринимателей ущемляются. Нарушается порядок проведения мероприятий по контролю или надзору, установленный Федеральным законом. Такие факты выявлены прокурорами в Адыгее, на Алтае, в Бурятии, Мордовии, Удмуртской и Чувашской Республиках, в Краснодарском, Ставропольском и Приморском краях, в Москве, Астраханской, Белгородской, Владимирской, Курской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Орловской, Псковской, Самарской, Саратовской, Смоленской, Свердловской, Тульской, Тюменской и Челябинской областях, в Чукотском, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах.
Вопреки требованиям закона мероприятия по контролю нередко осуществляются без каких-либо поводов и оснований для их проведения. При этом не соблюдаются процедуры контрольных мероприятий и оформления их результатов, нарушается периодичность проверок, их проводят неуполномоченные лица. Такие нарушения допускаются в деятельности Росприроднадзора, Роспотребнадзора, Россельхознадзора, Роснедвижимости, Ростехнадзора, Роструда, органов государственного пожарного надзора и внутренних дел, государственной инспекции безопасности дорожного движения и ряда других органов.
К примеру, территориальным управлением Россельхознадзора по Тюменской области, Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам были запланированы проверки более десятка предприятий, занимающихся заготовкой и переработкой древесины. Между тем такими полномочиями этот орган не наделен. По требованию прокуратуры проверки из плана работы исключены, руководителю управления объявлено предостережение.
Информация о выявленных прокурорами нарушениях доведена до сведения руководителей ведомств и их территориальных органов, которыми принимаются меры по наведению порядка. Однако ситуация здесь требует дальнейшего контроля.
Много нарушений в сфере административной юрисдикции большинства контролирующих органов. Не соблюдаются правовые нормы, касающиеся составления протоколов об административных правонарушениях, не в полном объеме выясняются предусмотренные законом обстоятельства. Нарушаются и сроки привлечения к ответственности, порой дела рассматриваются в отсутствие тех людей, в отношении которых ведется производство.
РГ: В столь неоднозначной ситуации невольно возникают сомнения: нужен ли такой государственный контроль?
Чайка: Сомнений никаких нет, государственный контроль необходим, и в первую очередь для того, чтобы предотвращать причинение вреда государству и обществу, жизни и здоровью граждан. Но действия контролирующих органов должны быть направлены исключительно на пресечение нарушений закона недобросовестными предпринимателями. При этом не должны ущемляться права и интересы законопослушного бизнеса.
РГ: Мы часто слышим, что малый и средний бизнес с трудом пробивает себе дорогу. Что, на ваш взгляд, препятствует развитию предпринимательства в стране?
Чайка: Причины проблем в основном кроются в избыточном администрировании предпринимательской деятельности, а также в неправомерных действиях отдельных должностных лиц органов власти, местного самоуправления и контролирующих органов. В первую очередь - при осуществлении разрешительных и регистрационных процедур.
В ряде случаев такая деятельность излишне заорганизована, а это создает административные барьеры. Вводятся непредусмотренные законом ограничения и необоснованные процедуры, которые порождают дополнительные финансовые затраты для тех, кто занимается предпринимательской деятельностью.
Есть и такие факты, когда хозяйствующие субъекты необоснованно наделяются функциями органов госвласти или местного самоуправления. Закон запрещает делать это. Контролирующие органы порой незаконно передают свои полномочия госконтроля организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление такого контроля. Подобные случаи выявлены в Бурятии, Краснодарском крае, Владимирской, Курской, Омской, Ярославской областях и некоторых других субъектах Федерации.
РГ: Какие нарушения закона на местах наиболее характерны?
Чайка: Например, решением одного из судов Ростовской области в нынешнем году было удовлетворено заявление прокурора района о признании незаконным постановления главы муниципального образования. Он наделил полномочиями по оформлению, утверждению и регистрации документации, связанной с процедурой выбора земельных участков для строительства, одного из участников предпринимательской деятельности. По протесту прокуратуры Республики Бурятия было признано незаконным делегирование федеральному государственному учреждению контрольных полномочий территориального управления Роспотребнадзора. Факты незаконного истребования у хозяйствующих субъектов не предусмотренных законом документов установлены в Бурятии, Чувашии, Приморском и Ставропольском краях, в Калужской, Курской, Московской, Новгородской, Смоленской и Тульской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе.
Получила распространение незаконная практика, когда хозяйствующих субъектов понуждают к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе по оказанию так называемой спонсорской и благотворительной помощи. В ряде случаев органы местного самоуправления взимают с предпринимателей разного рода поборы под видом добровольных пожертвований либо участия в благотворительных мероприятиях. Например, прокурором одного из районов Удмуртии принесен протест на постановление главы муниципального образования о сборе денежных средств с предпринимателей на благоустройство и содержание территории.
За этими примерами стоит кропотливая работа всех звеньев прокурорской системы. Противодействие таким явлениям носит целенаправленный характер. Мы считаем, что главная задача - отделить чиновников от бизнеса.
РГ: На каком уровне удается пресекать коррупцию?
Чайка: За 9 месяцев этого года в суды направлено более 7 тысяч уголовных дел коррупционной направленности. Сквозь призму противодействия коррупции организована и работа прокуроров по защите прав предпринимателей.
Государственные и муниципальные чиновники зачастую используют свои полномочия вопреки интересам службы либо незаконно вмешиваются в предпринимательскую деятельность. Нарушение сроков рассмотрения обращений предпринимателей, требование не предусмотренных законодательством документов мы расцениваем как коррупционные факторы. Прокурорам предписано жестко реагировать на эти нарушения.
В ряде случаев служащие органов госконтроля за плату оказывают услуги хозяйствующим субъектам, с которыми они связаны по роду служебной деятельности. Это категорически запрещено. Факты такой оплачиваемой деятельности в поднадзорных хозяйствующих субъектах выявлены в Бурятии, Белгородской и Курской областях, еще нескольких местах.
Особую тревогу вызывают уголовно наказуемые действия должностных лиц, призванных по долгу службы обеспечивать гарантии предпринимательской деятельности. В Тюменской области осужден сотрудник налоговой инспекции, который получил взятку за освобождение виновного лица от административной ответственности. Аналогичные преступления совершались также в Бурятии и Мордовии, Камчатском и Приморском краях, во Владимирской, Ленинградской и Тульской областях, в Москве, Ханты-Мансийском автономном округе. В Ставропольском крае направлено в суд уголовное дело в отношении группы лиц, в том числе одного из руководителей территориального управления Ростехнадзора, вымогавшего взятку в виде 6 квартир за выдачу коммерческой организации разрешения на использование подъемных механизмов.
В Курской области расследуется уголовное дело в отношении чиновника администрации муниципального района. Он без размещения муниципального заказа на приобретение продуктов питания для детей в школьных оздоровительных лагерях и заключения соответствующего муниципального контракта перечислил около 3 миллионов рублей на расчетный счет своего сына, индивидуального предпринимателя. Тот поставил продукцию с существенным завышением ее стоимости.
УВД Орловской области возбудило уголовное дело в отношении сотрудника администрации города Орла по статье 286 УК РФ в связи с совершением действий, направленных на прекращение арендных отношений с предпринимателем. Цель была меркантильная - вынудить предпринимателя продать принадлежащий ему бизнес на заведомо невыгодных условиях. По делу ведется предварительное следствие.
РГ: Достаточно ли полномочий у прокуроров, чтобы эффективно влиять на ситуацию и устранять нарушения закона в сфере малого и среднего бизнеса?
Чайка: Необходимо отметить, что Указом Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" на органы прокуратуры предполагается дополнительно возложить функции по согласованию проведения внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. В настоящее время соответствующий законопроект рассматривается в Госдуме. Полагаем, что будущая практика позволит устранить необоснованные проверки хозяйствующих субъектов и обеспечить эффективную защиту прав предпринимателей от неправомерных действий чиновников.
Хочу особо подчеркнуть, что практика прокурорского надзора в сфере защиты прав предпринимателей свидетельствует о необходимости корректировки нынешнего законодательства. Нужно возвратить прокурорам полномочия, чтобы они могли заявлять иски различных категорий в арбитражные суды и суды общей юрисдикции. Это очевидно ускорит принятие эффективных мер по устранению нарушений закона, а многие из них предотвратит. Действующее законодательство такие возможности серьезно ограничивает.
РГ: На совещании в городе Гагарине президент Дмитрий Медведев обратил внимание на нарушения прав предпринимателей в сфере арендных правоотношений. Предприняла ли в связи с этим что-либо Генеральная прокуратура?
Чайка: Исполняя решения, принятые на этом совещании, Генпрокуратура организовала проверку с участием прокуроров субъектов Федерации. Особое внимание обращено на соблюдение прав арендаторов нежилых помещений при продаже имущества, прекращении и расторжении договоров аренды, а также на факты необоснованного вмешательства органов исполнительной власти и местного самоуправления в арендные отношения с предпринимателями. Выявлены многочисленные нарушения закона.
Распространены случаи, когда правовые акты принимаются без учета изменений в законодательстве, регулирующих особенности приватизации недвижимого имущества, арендуемого хозяйствующими субъектами. Например, в нарушение закона, который запрещает продавать имущество, переданное субъектам малого и среднего предпринимательства, Тульская городская Дума утвердила прогнозный план приватизации муниципального имущества областного центра на 2008-2009 годы. В этот план были включены и арендуемые представителями малого бизнеса нежилые помещения. Прокурор области внес представление. По результатам его рассмотрения в план приватизации внесены изменения. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Красноярского и Приморского краев, Воронежской, Новгородской и Ростовской областей.
Установлены факты, когда малому и среднему бизнесу создают дискриминационные условия, связанные с арендой муниципального имущества. Правовые акты органов местного самоуправления ряда субъектов Федерации содержали необоснованное условие о предоставлении дополнительных документов и согласований для заключения договоров аренды, либо о возложении на арендаторов не предусмотренных законодательством обязанностей. Такие нарушения выявлены в Липецкой, Новгородской, Новосибирской, Тульской областях и ряде других регионов. По протестам и заявлениям прокуроров отменены и приведены в соответствие с законом более 100 таких незаконных правовых актов органов местного самоуправления.
Имеют место нарушения требований законодательства при заключении, продлении и расторжении договоров аренды недвижимого имущества с предпринимателями, определении взимаемой с них арендной платы. В целях защиты прав арендаторов прокурорами внесено более 300 представлений, объявлено около 40 предостережений, принесено свыше 200 протестов, направлено в суды более 80 исков и заявлений.
РГ: Значительное число обращений предпринимателей связано с деятельностью Ростехнадзора. Как вы это можете прокомментировать?
Чайка: Действительно, к работе Ростехнадзора, в том числе связанной с выполнением контролирующих функций, у прокуратуры имеются серьезные претензии.
В ходе недавно проведенной проверки нами выявлены нарушения действующего законодательства при осуществлении Ростехнадзором своих полномочий. По результатам направлено представление министру природных ресурсов, в рамках рассмотрения которого принимаются меры по наведению порядка в этой сфере деятельности.
Самым распространенным нарушением является затребование не предусмотренной законом документации при проведении экспертиз.
Не были своевременно отменены ведомственные нормативные акты, в итоге необоснованно осуществлялись функции по согласованию условий лицензий и технических проектов на пользование недрами, а также на разработку месторождений полезных ископаемых.
В нарушение требований федеральных законов территориальные органы Ростехнадзора понуждали к получению лицензий на сбор, использование, обезвреживание, транспортировку и размещение отходов организации, не осуществляющие эти виды деятельности. Подобные нарушения закона обнаружены в Тверской и Тюменской областях.
Выявлены факты незаконного введения Ростехнадзором ограничений при осуществлении хозяйственной деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Допускаются случаи, когда сотрудники Ростехнадзора используют полномочия, относящиеся к компетенции других органов. В результате в Приволжском федеральном округе неправомерно привлечено к административной ответственности свыше 200 юридических и физических лиц. Более того, в ряде случаев в действиях работников Ростехнадзора имеются признаки уголовно наказуемых деяний. Например, в нынешнем году по материалам прокурорской проверки в отношении государственных инспекторов управления Ростехнадзора по Кемеровской области было возбуждено 4 уголовных дела в связи с превышением ими должностных полномочий. Это выразилось в незаконном оказании платных услуг поднадзорным организациям - шахтам и угольным компаниям, что повлекло за собой конфликт интересов. Устранение нарушений, выявленных в деятельности Ростехнадзора, находится на контроле Генпрокуратуры и министерства природных ресурсов и экологии.
РГ: Проверками, даже масштабными, невозможно охватить всю массу людей, занятых в малом и среднем бизнесе. А могут ли сами предприниматели обратиться за защитой своих прав к прокурорам, и как это сделать?
Чайка: Наиболее доступный и быстрый способ в нынешнее время - использовать технические средства, Интернет. По моему указанию на официальном сайте Генеральной прокуратуры открыт специальный раздел для обращений субъектов предпринимательской деятельности. Он был открыт в мае, и с тех пор уже поступило около 300 заявлений. Каждое из них рассмотрено в установленном порядке.
Прокурорам субъектов Федерации мною поручено держать на постоянном контроле ситуацию с соблюдением прав предпринимателей и незамедлительно реагировать на факты их нарушений, оперативно выяснять причины и условия, способствующие правонарушениям. Кроме того, они обязаны систематически анализировать состояние законности в рассматриваемой сфере и о результатах докладывать в Генеральную прокуратуру для совершенствования надзорной деятельности. Приоритетным для органов прокуратуры направлением в настоящее время является их открытость гражданскому обществу, прозрачность целей и действий.