В числе первых на новую форму муниципального управления перешла Тюменская область. По мнению представителей местных властей, отказ от всенародных выборов глав и введение института сити-менеджеров позволяет более эффективно решать задачи, связанные с разделением ответственности "за судьбы территорий".
В кресло - по конкурсу
Если раньше парламентарии ограничивалась распределением финансовых средств, то теперь им приходится держать ответ и за результат освоения денег, и за реализацию стратегических проектов. По новой схеме главой муниципалитета становится председатель Думы, делегирующий функции "по хозяйству" наемному управленцу. За выбор последнего отвечает конкурсная комиссия, в состав которой входят представители регионального руководства, различных общественных организаций и местные законодатели. Таким образом, формально соблюдается принцип демократического выбора сити-менеджера.
Та же Тюмень демонстрирует плюсы новой формы управления. Профессионализм работавших здесь в разное время градоначальников-назначенцев позволил им быстро подняться по карьерной лестнице. В частности, нынешний губернатор области Владимир Якушев "набирался управленческого опыта" будучи главой администрации Тюмени.
- Профессиональные качества были и остаются залогом успеха в управлении территорией, - заявляет профессор кафедры государственного и муниципального управления Института дополнительного профессионального образования УрАГС Виктор Горб, - а принятие решения о назначении или всенародных выборах главы зависит от особенностей муниципалитета. Эксперимент должен быть обоснован. В противном случае изменения могут обернуться неудачным опытом над людьми.
Сэкономить на выборах
Вторая причина отмены прямых выборов глав - экономия затрат на избирательную кампанию. С этим связывают "моду" на сити-менеджеров в муниципалитетах ЯНАО. Кроме того, представители регионального руководства считают новую управленческую модель исторически оправданной.
- В данном случае новое - это хорошо забытый старый метод управления, по типу новгородского вече, - утверждает заместитель руководителя окружного департамента муниципального развития Елена Байданова.
По ее словам, решение о введении должностей сити-менеджеров каждый муниципалитет принимает самостоятельно. Правда, преобразования в ЯНАО начались после того, как о целесообразности новой схемы в послании депутатам заявил в 2007 году глава региона Юрий Неелов. В настоящее время мэры по найму работают в Тазовском, Приуральском и Харпском районах. В марте следующего года на эту схему перейдут Лабытнанги и Ноябрьск. Ради нововведений местные депутаты и главы решились досрочно сложить полномочия. При этом в Лабытнангах отмечают высокие заслуги ушедшего в отставку мэра Леонида Савченко и надеются, что конкурсная комиссия не ошибется с выбором. Новому руководству придется работать в непростых условиях. Собственные сборы в муниципальную казну составляют 17 процентов от необходимого. Остальные средства в виде дотаций и субвенций предоставляет региональный бюджет.
Неоправданные ожидания
В Зауралье опыт пока невелик. Здесь управленец по найму есть только в областном центре.
- Теоретически новая модель управления позволяет минимизировать риски, связанные с несовершенством процедуры выборов, - считает сити-менеджер Кургана Александр Якушев. - Зачастую по итогам голосования к власти приходит человек, посуливший избирателям золотые горы.
По словам Якушева, наемный руководитель администрации удален от политических игр и не станет подгонять решение насущных вопросов под предвыборные цели.
В целом практикующееся в столице Зауралья с 2005 года разделение функций не принесло ожидаемых результатов. Возможно, проблема в том, что главу Кургана по-прежнему избирают прямым голосованием. Так, в марте 2009 года пройдут выборы депутатов Гордумы, а в октябре - главы города. Решение об отмене выборности главы может принять действующий парламент. Кстати, нерадивого градоначальника-назначенца значительно проще сместить с должности, чем всенародно избранного главу.
В отличие от Кургана, власти Екатеринбурга не видят необходимости менять систему управления городом. Тем более что федеральный закон предоставляет местному самоуправлению свободу в выборе схемы.
- Депутаты и жители Екатеринбурга не поддерживают новации, которыми воспользовались муниципалитеты Тюменской области и Ямала, - отмечает пресс-секретарь главы города Константин Пудов.
По его словам, в Челябинске также отказались вводить должность сити-менеджера, посчитав это нецелесообразным.
В ряде южноуральских муниципалитетов новая схема не прижилась. Недовольство вызвано низким качеством работы сити-менеджеров, конфликтами с избранными главами и депутатами. В Верхнем Уфалее решили вернуться к старой форме управления, а мэра по найму отправить в отставку, прибегнув к помощи суда.
- Правительство Челябинской области рекомендует муниципалитетам не принимать торопливых, непродуманных решений, - заявляет заместитель главы областного управления по организационной и контрольной работе Юрий Жданов.
По мнению экспертов, модель двоевластия далека от идеала. Примеры слаженной работы демонстрируют лишь несколько муниципальных образований - Чесменский, Верхнеуральский и Кизильский районы. Существует мнение, что институт сити-менеджеров в большей мере подходит ЗАТО. Две трети членов конкурсных комиссий закрытых городов представлены Минатомом России, что должно исключить прохождение во власть случайных людей.
Стратегия и сотрудничество
Помощниками председателей местных представительных органов стараются стать мэры-контрактники в ряде муниципалитетов Среднего Урала. По мнению назначенного полгода назад на пост главы администрации Серовского городского округа Владимира Овчинникова, о явных преимуществах двухуровневой системы управления территорией говорить рано.
- Складывается впечатление, что в небольших городах, в которых сильные мэры, институт сити-менеджеров излишен, - уверяет Овчинников.
По его словам, нынешний глава парламента Владимир Анисимов, избиравшийся на пост мэра несколько сроков подряд, - эффективный управленец. В результате делегирования сити-менеджеру хозяйственных функций только увеличилось количество всевозможных совещаний и согласований.
- Надеемся, что через некоторое время мы найдем оптимальную модель взаимодействия и сможем активнее реализовывать перспективные планы, - констатирует Владимир Овчинников. - При этом я сосредоточусь на выполнении конкретных поручений, а Анисимов - на стратегии, что крайне важно в непростых экономических условиях, когда решение задач развития территорий напоминает приготовление каши из топора.
Ирина Тургель, проректор по научной работе Уральской Академии государственной службы:
- Реформу местного самоуправления часто критикуют. На мой взгляд, в законе о местном самоуправлении есть рациональное зерно, и оно дало всходы. В середине 90-х годов местные власти оставались практически беззащитными, если руководство субъекта РФ начинало проводить политику, продиктованную личными интересами, а не интересами территории. Углублялся разрыв между экономической базой местного самоуправления и возложенными на него функциями. Неуправляемо рос дефицит местных бюджетов. Ежегодно менялись доли налогов по уровням бюджетной системы.
Ситуация во многом изменилась. В муниципалитетах активно внедряется среднесрочное финансовое планирование, у них появились реальные возможности для осуществления стратегических планов развития. Практически ликвидирована практика нефинансируемых мандатов. Четко определены полномочия местного самоуправления, режим использования муниципального имущества. Созданы правовые основы для развития межмуниципального сотрудничества. Межбюджетные отношения строятся на основе формализованных, прозрачных методик. На уровне субъекта Федерации могут создаваться разнообразные фонды поддержки муниципальных образований, которые имеют право предоставлять не только дотации, но и субсидии на финансирование инвестиционных расходов, в том числе на конкурсной основе. Это не означает, что все проблемы местного самоуправления уже решены, однако важный шаг вперед уже сделан.
Решение о введении должности сити-менеджера муниципалитет, на мой взгляд, должен принимать самостоятельно, с учетом специфики и проблем развития конкретной территории, сложившейся политической ситуации. Вряд ли целесообразно пытаться делать это сразу во всех муниципальных образованиях. Если есть яркий сильный лидер, разумно избирать главу. Если такового нет, лучше нанять управляющего-профессионала. Важно учитывать и специфику системы управления, местного менталитета. Например, в США около 90 процентов графств и поселений используют контрактный менеджмент. А в Германии преобладает модель совмещения в одном лице главы представительной и исполнительной ветвей власти.