Завтра исполняется 15 лет со дня принятия Конституции Российской Федерации. Одним из соавторов Основного Закона был Сергей Шахрай - руководитель аппарата Счетной палаты, заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор.
7 декабря президент Дмитрий Медведев подписал Указ о награждении его орденом "За заслуги перед Отечеством" IV степени. Шахрай удостоен награды "за большой вклад в укрепление конституционных и правовых основ системы государственного финансового контроля". В канун юбилея Основного Закона он ответил на вопросы "РГ".
Российская газета: Сергей Михайлович, как случилось, что вы оказались в числе соавторов нашей Конституции?
Сергей Шахрай: Я считаю, что Конституционной комиссией был создан хороший проект, но мы принципиально разошлись по ряду позиций - по так называемому бермудскому треугольнику отношений между президентом, парламентом и правительством. Просто надо было предложить более действенную, на наш взгляд, модель. В итоге появился инициативный проект Конституции, вошедший в историю под названием файла - вариант ноль. Но ему предшествовали проекты Конституции академика Сахарова, Конституционной комиссии, проект Алексеева и Собчака, мой авторский, был проект депутата Слободкина от лица ортодоксальных коммунистов - их было множество. Дело в том, что в 1993 году в Конституцию Верховный Совет под предводительством Руслана Хасбулатова 400 раз вносил поправки, никто даже не успевал отслеживать, что именно изменено. Но было очевидно, что нужен новый текст.
Окончательно необходимость в новом Основном Законе стала ясна, когда Съезд попытался объявить импичмент президенту Ельцину (тогда для этого не хватило всего 36 голосов).В тот момент президент пригласил меня и Сергея Алексеева, сказав, что на референдум надо идти не только с вопросами о доверии к власти, надо предложить гражданам проект Конституции как программу будущего государственного устройства России. У нас было меньше трех месяцев, но перед референдумом проект Основного Закона был опубликован, и он содержал образ желаемого будущего.
РГ: А когда вы смотрите в окно, это именно та страна, которую вы хотели создать с помощью Конституции?
Шахрай: Еще нет, но движение в правильном направлении. К сожалению, точка возврата еще не пройдена и все может быть разрушено. Я страшно боялся и боюсь, что, начав с "технических поправок", мы можем, забыв 1993 год, открыть ящик Пандоры (или выпустить джинна из бутылки). Но, с другой стороны, меня успокаивает то, что мы сейчас находимся в "юрском периоде": для России сложилась особенно уникальная ситуация, когда два высших государственных поста заняты юристами. Ведь у нас в России есть печальная традиция: пришел новый правитель - новая Конституция. Ленинская в 1918-м, сталинская - в 1936-м, брежневская - в 1977-м, ельцинская - в 1993 году. Свои конституционные комиссии были у Горбачева и у Хрущева, просто им не хватило времени принять "свои" конституции. Путин - первый российский лидер, который не переписал под себя Конституцию, а, как юрист, понял, что Конституция - это сильнейший юридический и политический инструмент.
Что касается изменения сроков полномочий президента и Думы, для справедливости надо сказать, что на действующего главу государства эти поправки не распространяются - так же, как и на этот состав Госдумы. Давайте посмотрим: в 81-й статье заменено одно слово - "четыре" на "шесть", в 96-й статье заменено одно слово - "четыре" на "пять". А дальше начинается политическая и правовая оценка. Кстати говоря, у нас незыблемы первый, второй и девятый разделы Конституции. И пока не затронуты основы конституционного строя, права и свободы человека, а также порядок принятия изменений в Основной Закон, эта техническая поправка имеет право на существование. Ведь в нашем проекте было сначала 6 лет, затем - 5, но оппозиция сопротивлялась самой мысли о том, что действовавший тогда президент победит на выборах, а потом может еще раз победить и вот урезали гипотетическую возможность с 10 до 8 и с пяти до четырех лет.
РГ: То есть тогда сроки полномочий были выбраны под давлением?
Шахрай: Конечно! Сейчас ситуация обратная, нет сопротивления оппозиции или гражданского общества. Я думаю, что предел срока полномочий, после которого возможно будет нарушение наших прав на регулярную смену власти, это - свыше семи лет. Вообще нигде нет меньше четырех и больше семи лет, так что мы остались в рамках общепринятых стандартов. Потом здесь есть рационализм, ведь выборная кампания в Думу заканчивается в декабре, а президентская - в марте, и в течение четырех месяцев парламент и президент, если говорить по-американски, "стая хромых уток".
РГ: А исполнительные структуры примерно месяцев десять не хотят рисковать и принимать решения, даже в правительстве...
Шахрай: Да, потому что правительство слагает свои полномочия перед новым президентом. Конечно, можно было перенести сроки и без поправок, сделав так, чтобы выборы президента, допустим, приходились на середину полномочий парламентариев. Что касается отчета правительства, достаточно было внести эти нормы в Конституционный закон о правительстве и не трогать статью 103. Но я думаю, здесь уже возобладала логика политического баланса: если там увеличиваем сроки полномочий, так давайте здесь запишем ежегодную отчетность правительства перед парламентом. Это вопрос уже вкуса, не права.
РГ: Если Конституция - это база нашей правовой системы, ее фундамент, то тут уже не имеет значения, раскопали этот фундамент экскаватором или лопатой. Есть ли какой-то предел изменений, после которого мы перестанем вообще узнавать свою Конституцию?
Шахрай: Я попытался объяснить, что этот предел описан первым разделом Конституции об основах конституционного строя. Допустим, кому-то придет в голову поправка, что для формирования Совета Федерации или для выборов в Государственную Думу используются религиозные или этнические подходы, вот это как раз красный сигнал о том, что нарушены основы конституционного строя. Такая поправка невозможна. Если пишем, что вместо четырех лет срок полномочий Госдумы пять лет, то индикатор молчит, потому что здесь не затрагиваются основы конституционного строя. Но возьмите второй раздел Конституции, где заложены основы правового положения личности, - там есть норма об идеологическом многообразии. И если появляется, предположим, поправка, что "Единая Россия" правит Госдумой два срока подряд, по шесть или пять лет, то нарушены основы из второго раздела об идеологическом многообразии и правах граждан. Этого нельзя делать!
Мы даже записали в Конституции, что нормы первого и второго разделов обладают приоритетом перед нормами всех остальных.
РГ: Если вернуться к истории создания Основного Закона, то были ли тогда какие-то упущенные возможности, о которых вы сейчас сожалеете?
Шахрай: К сожалению, не был оценен целый ряд заложенных в Конституции возможностей. Например, в тексте нет принципов избирательного права, и это не ошибка Алексеева и Шахрая: мы исходили из того, что публичная власть существует на двух уровнях - государственная и местное самоуправление. И большинство конфликтных ситуаций должно разрешаться на уровне местного самоуправления. Если бы мы в Конституции записали всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, то лишили бы законодателей возможности на уровне местного самоуправления отразить национальную, профессиональную, региональную специфику. Ведь тогда представитель какой-то редкой профессии или национальное меньшинство в представительный орган местного самоуправления никогда не попадет. К сожалению, эта возможность не использована.
Может быть, хотелось бы почетче разобраться в статьях 71, 72 и 73 - это предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов Федерации. Потому что на Конституционном совещании были предложения самые экзотические, например: вопросы метрологии отнести к исключительному ведению субъектов. И только когда задавался вопрос, чем татарстанский метр отличается от русского метра или один литр от другого, абсурдность этих предложений становилась очевидной. И в результате поиска компромисса статья 72 стала очень аморфной.
Мы не случайно в Конституцию записали еще одну ветвь судебной власти - административное судопроизводство, то есть споры гражданина и чиновника, гражданина и власти. Лежат два законопроекта, и никакого движения в нашем парламенте спустя 15 лет после принятия Конституции нет. Вот вам пример мертвой, то есть нереализованной конституционной нормы. Я уверен, если бы было административное судопроизводство, права граждан были бы защищены гораздо эффективнее и было бы меньше поводов для обращения в Страсбург, в Европейский суд по правам человека.
РГ: Из ваших слов получается, что Конституция у каждого юриста должна вызывать острое желание сесть и доработать ее...
Шахрай: Конституция, рожденная в условиях конфликта, представляет собой очень небольшой процедурный документ. Но в ней есть правила о предотвращении и урегулировании конфликтов плюс набор инструментов для саморазвития, конституционные законы, федеральные законы и решения КС. В Конституции есть очень небольшой набор ценностей, которые в момент создания документа уже разделялись всеми. Посчитать их - хватит пальцев на двух руках. Повышенные гарантии территориальной целостности, отмена национального принципа при построении государства, признание приоритета прав личности, многообразие форм собственности и регулярное переизбрание органов власти, и некоторые другие.
Если оценивать, допустим, модель приоритета прав и свобод человека, то реализована она процентов на 50, если оптимистически. Потому что практика очень еще далека от совершенства. Модель рыночной экономики и социального государства реализована процентов на 20. Кооперативного федерализма - процентов на 35-38. Но вообще я бы пока ничего не трогал. Даже несовершенная норма лучше, чем ее слом.