С 1 января 2009 года в силу вступили очередные положения 131-го закона, внедряющего систему органов власти местного самоуправления почти везде в РФ, за исключением Чечни и Ингушетии. Однако сама реформа закончится не раньше 2012 года.
Трудная цифра
- Думаю, что непосредственно 1 января обыкновенный человек не заметил каких-то особых изменений. Но вот спустя некоторое время этот закон может непосредственно затронуть каждого из нас, - предупреждает руководитель аппарата Счетной палаты Сергей Шахрай. У него пристальный интерес к Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который для краткости называют 131-м. Первый закон принимали еще в середине 1990-х годов, второй - в 2003 году, но полностью вступить в силу он должен был с
1 января 2006 года. Однако в 2006 году Счетная палата направила специальный доклад президенту (тогда им был Владимир Путин), после чего, как признается Шахрай, "вступление закона в силу в полном объеме было отложено на три года по причине полной неготовности органов МСУ к реализации новых полномочий и их финансовой необеспеченности".
- Этот закон - самый близкий к людям, потому что он регулирует те проблемы, с которыми человек сталкивается в повседневной жизни, - пояснил глава Комитета ГД по вопросам местного самоуправления Вячеслав Тимченко.
И раз уж житейские проблемы самые трудные, то и судьба 131-го закона легкой не была. Несмотря на энтузиазм, с которыми Тимченко отзывается о законе, он признает, что переходный период для его вступления в полную силу - с 1 января 2006-го до 1 января 2009 года - был необходим. "Да, закон принимали трудно", - и Тимченко рассказал, что и сейчас сделаны два исключения: в Чечне и Ингушетии новая система органов местного самоуправления начнет работать только с 1 января 2010 года. Таким образом, 131-й закон с 1 января нынешнего года действует в 81 субъекте Федерации (63 региона перешли на новый порядок уже в течение переходного периода, а в 18 новая жизнь пока только начинается).
Более того, в конце декабря 2008 года в 131-й закон опять были приняты поправки, продляющие переходный период для двух норм - об описании границ муниципальных образований и об их имуществе. Как пояснил Вячеслав Тимченко, "эта проблема, с одной стороны, техническая, а с другой - глобальная, ведь, чтобы провести описание и регистрацию границ муниципальных образований, необходим не один миллиард рублей, и даже если найдутся деньги, нужно время для этой работы". Поэтому срок описания границ продлили до 1 января 2011 года и точно так же решили поступить и с определением перечня имущества - продлили до 1 января 2012 года.
МСУ - что это такое?
Впрочем, 131-й закон - это не просто цифра, это некоторым образом научно-политический эксперимент по выращиванию целой системы власти органов местного самоуправления (для краткости их все чаще называют МСУ). Как поясняет Вячеслав Тимченко, первый уровень власти - это поселенческий уровень, и он занимается повседневными проблемами, второй уровень - это муниципальные районы и городские округа, регулирующие организацию деятельности поселенческого уровня. "То есть, условно говоря, поселение - это для населения, а районные и городские округа - это для поселений", - уточнил депутат.
- Закон исходил из идеи дать местному самоуправлению больше полномочий и финансов, чтобы вопросы, например, с лопнувшими зимой трубами решались не на президентском уровне, а прямо на местах, - объясняет Сергей Шахрай.
Кошелек или жизнь
Деньги действительно остаются главной проблемой для нового уровня власти. Считается, что 98 процентов муниципалитетов имеют дефицитные бюджеты, которые нуждаются в региональных трансфертах. Между тем лишь около 10 процентов регионов не нуждаются в точно таких же вспомоществованиях от федеральной власти.
"Формально закон предусмотрел такую ситуацию: для того чтобы органы МСУ могли выполнять новые полномочия, на местный уровень будет направляться до 40 процентов консолидированного бюджета. Это триллионы рублей. Однако дело не только в деньгах. Намного важнее умение ими эффективно управлять и контролировать", - полагает Сергей Шахрай. Он напомнил, что в результате введения этой реформы должно появиться около 23 тысяч органов МСУ, и их надо "укомплектовать высококвалифицированными специалистами, способными эффективно решать поставленные задачи". Не говоря уже о необходимости создать систему контроля за расходованием средств, но, мрачно констатирует Шахрай, "к сожалению, ни одна из задач до настоящего момента не решена в полном объеме". "Нельзя сказать, что полномочия не выполняются, другое дело, за счет каких средств, каких источников наполняется муниципальный бюджет, - не согласен Вячеслав Тимченко, - практика показывает, что наличие средств - это не гарантия того, что полномочия будут исполняться в полном объеме, ведь наше местное самоуправление еще очень молодое". Впрочем, он признает, что органам МСУ не хватает собственных средств при формировании бюджета, но рассматривает этот факт скорее как стимул. В качестве примера депутат сослался на Липецкую область (там в ноябре под председательством Владимира Путина проводили совещание по развитию МСУ), где в 2006 году было 18 муниципальных районов, и все они были дотационными. Сейчас же, по словам Тимченко, 10 из них стали самоокупаемыми, а еще три должны были выйти на самоокупаемость с 1 января.
Правда, кризис, хотя и "не мы его начали", как часто поясняет премьер, может внести существенные коррективы в эту молодую, но уже трудную реформу. Вячеслав Тимченко был очень осторожен в оценке проблемы: "Наши муниципальные образования пока не ощутили, что такое финансово-экономический кризис. Так что, может быть, и неплохо, что многие из них начинали в условиях дефицитного бюджета - у них есть опыт".
В остатке
- Не надо бояться, надо работать, - коротко подводит итоги глава думского Комитета по вопросам местного самоуправления.
- Не все так пессимистично, - согласен с ним и Сергей Шахрай. - Закон предоставляет намного больше возможностей лично нам с вами влиять на работу органов МСУ. Например, граждане имеют право выступать с правотворческой инициативой, проводить публичные слушания, брать под свою ответственность решение собственных инициатив по вопросам местного значения и так далее. В конце концов мы можем по собственной инициативе осуществлять общественный контроль за тем, как расходуются средства на местном уровне. Для этого есть общественные организации, такие как, например, "Российский союз налогоплательщиков", и есть Счетная палата РФ, которая всегда очень внимательно относится к обращениям граждан. Так что чем более мы будем активны сами, тем больше шансов, что закон о местном самоуправлении заработает нормально.