На этой неделе министры сельского хозяйства и экономического развития должны рассказать Думе о положении дел в обороте земли сельскохозяйственного назначения. Власть вновь акцентирует, что вопрос не решен. Что мешает?
В обществе сформировано устойчивое мнение, что земельная реформа в России завершена. Однако нарушение монополии государственной собственности на землю, введение платности ее использования - обязательные, но лишь первые шаги. Реформа может считаться законченной, когда созданы механизмы, позволяющие ресурсу - земле - с низкими транзакционными издержками перераспределяться между собственниками и пользователями в условиях обеспечения общественного интереса.
А здесь сразу возникают вопросы, на которые нужно ответить, прежде чем оценивать полноценность оборота сельскохозяйственных земель. Главный - сформулирован ли общественный интерес в отношении сельскохозяйственных земель? На него можно ответить декларативно, заглядывая в Конституцию Российской Федерации и Земельный Кодекс: земли, в первую очередь, сельскохозяйственные угодья, являются национальным достоянием и подлежат особой охране, цели использования их ограничены, а перевод в другие категории земель - затруднен. На этот вопрос можно ответить, и сверяясь с собственным житейским опытом: на сельскохозяйственной земле растут дома, сельскохозяйственные организации могут легко остаться без земли, которую вчера обрабатывали. В тех местах, где нет спроса на землю ни для сельскохозяйственных целей, ни для иных - она заброшена, не действуют государственные программы поддержки консервации земель. Так что общественный интерес, выражающийся в защите и разумном использовании ценного природного ресурса, того, что дает еду и занятость для сельского населения, не очень проглядывается.
Во-вторых, для оборота земель нужно, как минимум, иметь объект оборота. Это - земельный участок. Как сказано в Земельном Кодексе, границы у него должны быть "определены в соответствии с федеральными законами". Но границы участков сельскохозяйственных земель, которые сформированы до введения в действие современного законодательства, практически, всегда им не соответствуют. Так что объект еще только нужно сформировать. Не будем напоминать, сколько это стоит.
В-третьих, для сделки с участком нужны документы, подтверждающие права собственности на него. Большая часть документов выдана до 1998 года. В 1998 году функции по ведению реестров прав на участки переданы от земельных комитетов учреждениям юстиции. Только передача функций не сопровождалась передачей информации о правах. Собственник может, теоретически, на основании старых документов заключить сделку. Регистрация сделки или переход права на участок к другому лицу потребует регистрации ранее возникшего права, а это - непростого сбора целого комплекта документов, которые сопровождали формирование участка 17-19 лет назад. То есть, для совершения сделки, ранее выданных документов недостаточно.
Влияние на оборот сельскохозяйственных земель ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" сильно преувеличено. Увы. На оборот в значительно большей мере влияют законодательные и нормативные акты, которые регулируют землеустройство, постановку на кадастровый учет и регистрацию прав и сделок с землей. А эти акты не учитывают особый состав собственников участка сельскохозяйственных угодий (в стране несколько десятков тысяч участков, каждый из которых находится в собственности сотен граждан), особенностей формирования участков (в состав одного участка как объекта кадастрового учета входят десятки-сотня обособленных на местности полей и участков разных видов угодий). Они ориентированы на городских жителей, у которых в распоряжении есть отделы Роснедвижимости, Росрегисрации, кадастровые палаты, районные администрации, землеустроители, нотариусы. Собственники и пользователи сельскохозяйственных угодий могут находиться от них за сотни километров. Без многократных посещений этих организаций не обходится ни одна сделка с участком. В результате любой этап земельного оборота идет с колоссальными затратами, если идет.
Резюмируя, можно сказать, что общественный интерес в отношении сельскохозяйственных земель требуется сформулировать и обеспечить механизм его реализации, нужно также адаптировать существующие механизмы земельного оборота к такому специфическому объекту, как участок сельскохозяйственных угодий, учитывая местоположение, особенности формирования, состав собственников, состояние границ и учета прав. Создавая институты земельного оборота, нужно рассматривать участок сельскохозяйственных земель не просто как объект недвижимости, а как особый объект недвижимости, на котором строится сельскохозяйственная деятельность со всеми своими ее многообразными функциями.
Еще и года не прошло как функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель переданы Министерству сельского хозяйства РФ. Передача МСХ РФ функций воспринимается с надеждой. Во-первых, там сильны позиции в части контроля плодородия земель, формирования и реализации политики по его поддержанию. Сегодня система организации агрохимического обслуживания сельского хозяйства, которая охватывала все земли сельскохозяйственных предприятий (контроль за уровнем плодородия, выработка рекомендаций, проведение работ по внесению средств химизации) вспоминается как сказка. Элементы этой системы предстоит восстановить, и есть понимание как это сделать. Во-вторых, МСХ РФ столкнулось с валом жалоб, обращений сельскохозяйственных организаций и граждан, ставших жертвами превратностей земельного оборота. Специалисты МСХ РФ поневоле вошли в курс этих проблем, а это многого стоит.
Иногда говорят о том, что выхватывание блока по сельскохозяйственным землям повредит делу. Это кажется преждевременным выводом, поскольку до передачи функций МСХ РФ земельная политика строилась по общим принципам. Эти общие принципы и будут разрабатываться там, где и раньше. Есть надежда, что МСХ РФ не допустит того, что при их разработке будут игнорироваться особенности сельскохозяйственных земель. МСХ РФ - более сильный партнер для Роснедвижимости, Росрегистрации, Минюста, Минэкономразвития, чем разрозненные сельхозпроизводители, собственники сельскохозяйственной земли, которые были до этого только потерпевшими. Есть надежда, что они со временем станут уважающими себя участниками земельного оборота.
Работа только начинается: образован департамент земельной политики, имущественных отношений и госсобственности, усилен кадровый потенциал, идет тяжелая работа над поправками в целый блок законодательных актов, которые должны снизить уровень ограничений земельного оборота. Кажется целесообразным, чтобы МСХ РФ наладило не только мониторинг состояния сельскохозяйственных земель, но и мониторинг земельного оборота. Это необходимо, чтобы оперативно выявлять проблемы и своевременно на них реагировать. А то слишком больно обошлись земельным собственникам и сельхозпроизводителям эти годы.