В МЧС разрабатывается концепция проекта федерального закона "О добровольной пожарной дружине". Собственно, идея волонтерства в этой области не новая. Многие россияне, которым сейчас за пятьдесят, принимали активное участие в ДПД, не только ради идеи, но и за полагавшиеся три дополнительных дня к отпуску.
Возрождение интереса к добровольной пожарной дружине в нынешние времена как никогда актуален. Участившиеся пожары в сельской местности, когда до ближайшего пункта пожарной охраны - с десяток километров, требует скорейшего обретения пожарными волонтерами государственного статуса. То есть закона.
"Российская газета" первой публикует концепцию проекта федерального закона "О добровольной пожарной охране" и предлагает читателям обсудить документ.
Концепция проекта федерального закона "О добровольной пожарной охране"
1. Основная идея, цель и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта
Основной идеей правового регулирования является повышение эффективности правового регулирования правоотношений в области организации деятельности добровольной пожарной охраны на основе устранения выявленных в процессе обобщения правоприменительной практики законодательных пробелов.
Основной целью правового регулирования является создание правового поля организации деятельности добровольной пожарной охраны и определение правового статуса добровольных пожарных.
Предметом правового регулирования являются правоотношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами в области организации и деятельности добровольной пожарной охраны.
Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, включает в себя органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, их должностные лица и граждане.
2. Место будущего закона в системе действующего законодательства
Законопроект является специализированным законодательным актом, несет в себе элементы гражданского, трудового, налогового законодательства и основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском Кодексе Российской Федерации, Трудовом Кодексе Российской Федерации и иных Федеральных законах.
В соответствии с Классификатором правовых актов, одобренном Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511, проект федерального закона "О добровольной пожарной охране" относится к классу правовых актов 160.040.050 (Безопасность общества (Пожарная безопасность).
Введение в действие законопроекта не связано с признанием утратившими силу, приостановлением или принятием актов федерального законодательства.
Для реализации положений законопроекта потребуется принятие законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующих статус, гарантии правовой и социальной защиты добровольных пожарных, их страховые гарантии, предоставляемые им компенсации и льготы, формы материального стимулирования.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений
В соответствии с положениями федерального закона "О пожарной безопасности" добровольная пожарная охрана является одним из элементов системы обеспечения пожарной безопасности страны.
Привлечение граждан к деятельности в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов и организаций оказывает существенное влияние на оперативную обстановку с пожарами в стране и деятельность Государственной противопожарной службы. Во-первых, расширяется круг лиц, участвующих в данном процессе, что позволяет органам управления ГПС оптимизировать свои ресурсы. Во-вторых, подразделения и органы управления ГПС получают дополнительный источник информации о противопожарном состоянии населенных пунктов и объектов национальной экономики. Статистика свидетельствует, что в доперестроечное время силами добровольцев ликвидировалось до 15 % пожаров. В переходный период экономики России деятельность ДПО по профилактике и тушению пожаров резко сократилась. Это связано с процессом распада добровольной пожарной охраны. По анализу статистики, за период с 1995 по 2000 годы количество подразделений ДПО уменьшилось в 1,3 раза ( 1995 г.-40172 , 2000 г.-29947 подразделений). Значительно сократились ресурсы ДПО. Количество пожарных депо уменьшилось в 1,9 раза (1995 г.-21016, 2000 г.-11209 единиц), пожарной техники уменьшилось почти в 2 раза (1995 г.-67899, 2000 г.-33468 единиц). Такие негативные тенденции сказались на показателях оперативной работы ДПО. Так, количество выездов на тушение пожаров уменьшилось в 1,6 раза ( 1995 г.-38894 , 2000 г. - 24778 случая), количество потушенных пожаров - в 2,6 раза (1995 г.-25314 , 2000 г. - 9855 случая). Почти в 4 раза сократилось количество спасенных при пожарах людей ДПО (1995 г.-2138 , 2000 г. - 529 человек).
В настоящее время в Российской Федерации более 103 тыс. населенных пунктов с численностью населения 37 млн. человек, находятся за пределами нормативного радиуса выезда подразделений пожарной охраны. Остро стоит вопрос организации тушения пожаров в сельской местности.
Поэтому все вышеуказанные обстоятельства обуславливают актуальность развития и совершенствования добровольного начала в системе обеспечения пожарной безопасности для организации эффективной борьбы с пожарами.
В основу разработанного проекта федерального закона "О добровольной пожарной охране" были положены исторически обусловленные принципы создания и организации деятельности добровольной пожарной охраны в России.
Разработке законопроекта предшествовал анализ российской и зарубежной правоприменительной практики, результат которого показал следующее.
Институт добровольчества (волонтерства) широко распространен во многих странах. Причем труд добровольцев с каждым годом становится все более значимым ресурсом развития мировой экономики. Движение зародилось в США, где уже в XIX в. волонтеры обеспечивали функционирование различных некоммерческих организаций.
Волонтерство основывается на добровольном труде, не требующем оплаты. Следовательно, его мотивы - не в материальном поощрении, а в удовлетворении социальных и духовных потребностей. Труд волонтеров обычно сводится к различным видам общественных работ (строительство дорог, уборка территорий), организации общественно полезных мероприятий (благотворительных концертов, сбора средств в поддержку нуждающихся), индивидуальной нематериальной помощи отдельным лицам или организациям (инвалидам, детям-сиротам, ветеранам войны, некоммерческим структурам) и др.
Однако добровольность труда отнюдь не предполагает хаотичного характера работы. Отношения между волонтером и нанимающей организацией регулируются, как правило, договорами, строго определяющими объем работ. Так, в 1998 г. согласно заключенным договорам 48,8% взрослого населения США посвящали безвозмездному труду в среднем 4,2 ч в неделю (помимо основной работы). Важно отметить, что в США работа в качестве волонтера учитывается при определении трудового стажа так же, как и оплачиваемый труд.
Несмотря на добровольность, волонтерство не исключает ответственности: например, за выполнение норм и требований, сохранность материальных ценностей, деятельность, подрывающую репутацию организации, и т.п. Все это свидетельствует о том, что волонтерство является особой системой трудовых отношений, которая, как и любая другая, строится на определенных механизмах стимулирования.
Результаты исследований добровольческих трудовых отношений в Соединенных Штатах позволяют выделить три вида нематериального стимулирования: практическое, информационное и привилегированное.
К первому виду можно отнести предоставление волонтерам возможности приобретения дополнительных знаний, навыков, опыта работы в различных направлениях и т.д., ко второму - обеспечение свободного доступа к информационным источникам и материалам (новым технологиям, научно-исследовательским разработкам и др.), к третьему - предоставление права бесплатного пользования услугами некоммерческой организации, участия в торжественных, юбилейных мероприятиях, получения поддержки со стороны государственных органов власти, некоммерческих организаций и т.д.
Труд добровольцев в 90-е годы стал для США весомым экономическим ресурсом, что наглядно подтверждают статистические данные. В 1998 г. этим видом деятельности была охвачена почти половина граждан, а с учетом подростков старше 14 лет - 79%. В ней участвуют все слои населения независимо от уровня образования, профессии и доходов. Волонтерство рассматривается американцами как форма гражданского участия в общественно полезных делах, способ коллективного взаимодействия и эффективный механизм решения актуальных социальных проблем.
В России в отличие от США уровень развития данного вида деятельности остается крайне низким. Труд волонтеров для выполнения общественных работ или поддержки некоммерческих и государственных организаций практически не применяется, хотя с середины 90-х годов отдельные российские организации - спортивно-концертные комплексы, музеи и т.п., начали активно привлекать добровольцев в период проведения различных соревнований и культурных мероприятий.
В качестве примера можно привести опыт работы Ледового дворца в Санкт-Петербурге, привлекшего в 2000 г. (во время прохождения чемпионата мира по хоккею) более 50 добровольцев для подготовки зала дворца к спортивным играм, организационной поддержки хоккейных команд, работы со зрителями на соревнованиях и т.д. При отборе к конкурсантам предъявлялись достаточно жесткие требования: владение иностранными языками (помимо английского, желателен был один из скандинавских), знание специфики хоккейных игр, хорошая физическая форма и др. С победителями конкурса заключались договоры, по условиям которых их труд не оплачивался, но им предоставлялось право свободного посещения всех проводимых соревнований, бесплатное питание и спортивная форма.
Музеи в отличие от спортивно-концертных комплексов принимают волонтеров преимущественно не на краткосрочной, а на долгосрочной основе и не предъявляют к ним жестких требований. В большинстве случаев волонтеры работают с посетителями, участвуют в организации образовательных и концертных мероприятий, сборе внешней информации и т.д. За это приобретают право свободного посещения музея и проводимых им мероприятий, открытий выставок, концертов и т.д. К примеру, в Эрмитаже сегодня трудятся девять добровольцев, которые работают с посетителями, спонсорами и благотворителями, а также участвуют в организации пресс-конференций и юбилейных мероприятий, проведении маркетинговых исследований. Чтобы стимулировать труд волонтеров, руководство Эрмитажа позволяет им и членам их семей бесплатно посещать музей, предоставляет 20%-ные скидки на сувенирную продукцию музея и др.
Несмотря на активные усилия российских музеев, внедрить добровольческие трудовые отношения в повседневную работу пока не особенно удается. Максимальное количество таких помощников в отечественном музее обычно не превышает десяти человек, тогда как в США их численность может достигать 100 человек. Кроме того, в отличие от Соединенных Штатов, где в волонтерство вовлечены различные слои населения, в нашей стране в нем, как правило, участвуют лишь школьники, студенты, учителя и домохозяйки. Редкое использование безвозмездного труда в России по сравнению с США объясняется сложным экономическим положением граждан, кризисным состоянием многих некоммерческих и государственных организаций, неразвитостью гражданского общества. До революции, как известно, в помощи малоимущим, детям-сиротам, работе на добровольной и безвозмездной основе в приютах, больницах, школах участвовали представители не только российской интеллигенции, но и предпринимательского класса. В годы советской власти волонтерство приняло новую форму: участие в общественных работах на безвозмездной основе приобрело принудительный характер. То есть основной принцип добровольности был нарушен, что, естественно, не могло не сформировать негативное отношение граждан к подобному труду.
Непопулярность добровольчества в России в настоящее время во многом сдерживается несовершенством правовой основы и отсутствием законодательно установленных соответствующих стимулов, льгот и преимуществ для граждан, добровольно участвующих в деятельности по профилактике и тушению пожаров.
В связи с произошедшими изменениями в политической и экономической сферах жизнедеятельности страны, требует серьезного уточнения понятие добровольной пожарной охраны. Законодательно не определен правовой статус пожарных добровольцев, порядок их обязательного страхования и стимулирования деятельности. Требует регламентации порядок привлечения граждан для участия в деятельности добровольной пожарной охраны в случае возникновения пожаров для выполнения закрепленных за ними функциональных обязанностей пожарных добровольцев во время исполнения ими трудовых обязанностей по основному месту работы с обязательным учетом интересов работодателей.
Действующим законодательством, в частности статьей 13 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (как системообразующего законодательного акта в области пожарной безопасности) установлено, что участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к социально значимым работам отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки, а к их выполнению могут привлекаться совершеннолетние граждане на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
Данное положение не позволяет организовать в муниципальных образованиях круглосуточное регулярное дежурство и числа лиц, являющихся добровольными пожарными, так как для участия в тушении пожаров они должны пройти соответствующее обучение, а предусмотренная законодательством продолжительность социально значимых работ для организации дежурств является недостаточной.
Все вышеперечисленные обстоятельства позволили сделать вывод о необходимости разработки законопроекта, устанавливающего правовые основы организации деятельности добровольной пожарной охраны.
Законопроект основан на принципах гармонизации и унификации норм права, что позволяет ему органично вписаться в существующую правовую систему и дает возможность при регулировании правоотношений в области организации деятельности добровольной пожарной охраны применять по аналогии нормы права действующего законодательства, регулирующие сходные правоотношения.
В законодательстве Российской Федерации упоминание о добровольцах встречается в Федеральном законе от 11.08.1995 № 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях".
Добровольцы - граждане, осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного труда в интересах благополучателя, в том числе в интересах благотворительной организации (ст. 5 Федерального закона № 135-ФЗ).
На основании приведенного определения можно выделить несколько признаков, присущих такой правовой категории, как добровольцы.
Во-первых, добровольцами являются граждане. Причем статус добровольца могут иметь как российские, так и иностранные граждане.
Во-вторых, добровольцы осуществляют благотворительную деятельность. Под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки (ст. 1 Федерального закона № 135-ФЗ). Цели благотворительной деятельности перечислены в ст. 2 данного Закона. Если деятельность гражданина направлена на достижение иных целей, то он не может считаться добровольцем. Поэтому для использования участия добровольцев в деятельности по обеспечению пожарной безопасности необходимо внесение изменений в указанный Федеральный закон в части уточнения целей благотворительной деятельности.
В-третьих, труд добровольцев носит безвозмездный характер. Другими словами, доброволец не вправе требовать какого-либо вознаграждения за свой труд, он лишь может претендовать на возмещение понесенных расходов. Благотворительная организация может оплачивать расходы добровольцев, связанные с их деятельностью в этой организации (командировочные расходы, затраты на транспорт и другие) (ст. 5 Федерального закона № 135-ФЗ).
В-четвертых, доброволец действует в интересах благополучателя, в том числе в интересах благотворительной организации.
Эти признаки в основном соответствуют такой правовой категории, как добровольный пожарный, что дало основание использовать положения Федерального закона № 135-ФЗ при разработке законопроекта.
При разработке законопроекта были учтены положения проекта федерального закона "Об участии граждан в обеспечении правопорядка", который устанавливает:
а) труд добровольцев отнесен к общественной обязанности граждан (ст.3, п.2);
б) обеспечение пожарной безопасности отнесено к направлениям деятельности в области обеспечения правопорядка (ст.4, п.17);
в) содержание определения "внештатный сотрудник" (ст.10, п.1);
г) в качестве формы коллективного участия граждан в обеспечении правопорядка общественные объединения, уставной целью которых является обеспечение пожарной безопасности (ст. 11, п.6);
д) содержание понятий "общественное объединение" и "орган общественной самодеятельности" (ст. 18, 19);
е) в качестве одного из основных направлений деятельности народных дружин участие в обеспечении пожарной безопасности (ст.23, п.8);
ж) обязанность органов местного самоуправления по предоставлению народным дружинам в безвозмездное пользование помещений, транспорта и иного имущества (ст.28, п. 4).
Таким образом, правовые нормы законопроекта не вступают в противоречие с нормами действующего законодательства и позволят создать правовую основу организации деятельности добровольной пожарной охраны в рамках существующего правового поля.
4. Структура проекта федерального закона "О добровольной пожарной охране"
Законопроект состоит из 8 глав.
В главе 1. "Общие положения" даны основные понятия, применяемые в целях настоящего федерального закона, определены предмет регулирования федерального закона, основные принципы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, а также область взаимодействия государства и добровольной пожарной охраны.
В главе 2 "Добровольная пожарная охрана" приведены виды общественных объединений добровольной пожарной охраны и их организационно-правовые формы, определены цель, задачи и функции добровольной пожарной охраны, личный состав добровольной пожарной охраны, порядок финансового и материально-технического обеспечения деятельности добровольной пожарной охраны, состав и порядок формирования имущества оперативных подразделений добровольной пожарной охраны.
В главе 3 "Статус штатных работников оперативных подразделений добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных" определены учредители, члены и участники добровольной пожарной охраны, порядок регистрации добровольных пожарных, условия исключения граждан из числа добровольных пожарных, права добровольных пожарных и штатных работников оперативных подразделений, обязанности добровольных пожарных и штатных работников оперативных подразделений добровольной пожарной охраны, ответственность добровольных пожарных и штатных работников оперативных подразделений добровольной пожарной охраны, порядок материального стимулирования деятельности добровольных пожарных, режим работы и отдыха добровольных пожарных и штатных работников оперативных подразделений добровольной пожарной охраны, страховые гарантии добровольных пожарных и штатных работников оперативных подразделений добровольной пожарной охраны, компенсации и льготы добровольным пожарным и штатным работникам оперативных подразделений добровольной пожарной охраны, объем социальной защиты членов семей добровольных пожарных и штатных работников оперативных подразделений добровольной пожарной охраны, условия присвоения добровольным пожарным почетного звания "Заслуженный пожарный Российской Федерации".
В главе 4. "Организация службы оперативных подразделений добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных" определены порядок создания, реорганизация и ликвидации оперативных и детских подразделений добровольной пожарной охраны, условия несения службы добровольными пожарными в подразделениях пожарной охраны, порядок подготовки добровольных пожарных и штатных работников оперативных подразделений добровольной пожарной охраны, условия прохождения альтернативной службы граждан в оперативных подразделениях добровольной пожарной охраны, порядок привлечения оперативных подразделений добровольной пожарной охраны к тушению пожаров.
В главе 5 "Осуществление деятельности в области пожарной безопасности общественными объединениями добровольной пожарной охраны" определены полномочия добровольной пожарной охраны в области нормативного регулирования в области стандартизации и пожарной безопасности, выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности, осуществления предпринимательской деятельности общественными объединениями добровольной пожарной охраны, приведен перечень налоговых льгот и преимуществ добровольной пожарной охраны.
В главе 6 "Общественные объединения добровольной пожарной охраны и их взаимодействие с Государственной противопожарной службой" приведены общие права и обязанности общественных объединений добровольной пожарной охраны, определен порядок участия сотрудников Государственной противопожарной службы в деятельности добровольной пожарной охраны.
В главе 7 "Полномочия и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по созданию и обеспечению деятельности добровольной пожарной охраны" определены полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и предприятий (организаций) по обеспечению деятельности добровольной пожарной охраны, а также ответственность общественных объединений добровольной пожарной охраны за нарушение законодательства Российской Федерации.
В главе 8 "Заключительные положения" определен порядок вступления в силу настоящего закона, приведен перечень изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с вступлением в силу настоящего закона, установлена необходимость приведения нормативных правовых актов президента Российской федерации и Правительства Российской федерации в соответствие с настоящим федеральным законом.