Правительство внесло в Госдуму проект бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов. За ним, как нитка за иголкой, традиционно следует заключение Счетной палаты.
Этот документ высший орган государственного аудита страны - единственный прописанный в Конституции орган независимого внешнего контроля - готовит в соответствии с федеральным законом о Счетной палате. Его выводы учитываются законодателями при рассмотрении проекта бюджета.
Итак. Второй год подряд за последние десять лет бюджетная система страны столкнется с дефицитом. И ощутимым. Почему? Похоже, правительство не стало строить маниловские деревни, а, по существу, признало, что другого бюджета в условиях резкого сокращения доходов у нас сейчас быть не может. Падение доходов произошло из-за таких макроэкономических последствий мирового кризиса, как значительный спад темпов производства, ухудшение ценовой конъюнктуры для основных товаров российского экспорта, увеличение безработицы при ощутимом росте потребительских цен.
Могут сказать: предлагаемый дефицит сопоставим с его уровнем в Соединенных Штатах, но те живут же. Да, но таких катаклизмов в банковской и промышленной сферах и Америка еще не переживала - и это несмотря на то, что ее дефицит финансируется внешним миром. В наших же условиях дефицит, как отмечается в заключении Счетной палаты, может повлиять на экономическую стабильность. Кроме того, существуют риски повышения уровня инфляции из-за более высокого, чем прогнозирует правительство, роста тарифов на электроэнергию и на коммунальные услуги для населения. Нельзя также исключать невыполнения поставленной президентом задачи снижения инфляции.
Покрытие дефицита - жизненно важная задача. Правительство планирует использовать средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые только в 2010 году составят свыше 76 процентов от потребной суммы. Кстати, по нашим подсчетам, к концу того года Резервный фонд будет исчерпан, а его пополнение в 2011-2012 годах не планируется. Однако в это же время предусмотрено привлечение заимствований: внутренних - на сумму примерно 1,1 триллиона рублей и внешних - на 1,6 трлн рублей. Увы, к концу рассматриваемого периода это приведет к росту госдолга более чем в 2 раза, его объем достигнет свыше 15 процентов ВВП.
Это грустные перспективы, но объективная экономическая реальность сильнее их. Ведь, верстая бюджет, правительство сумело заложить в него неслабую гуманную составляющую. Я имею в виду социальную направленность бюджета, реализация которой потребует направить на исполнение публичных обязательств подавляющую часть проектируемых расходов. Так, несмотря на вынужденное ужатие средств на федеральные целевые программы (в 2010 году на 19 процентов меньше, чем в 2009 году) и на приоритетные нацпроекты (почти на 6 процентов), расходы на один из этих проектов - "Здоровье" увеличиваются почти на 2 миллиарда рублей. При этом более половины задумано направить на обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью и на выплаты медикам.
И все же. Недаром говорят: живи по доходам. А вот расширением доходной базы бюджета правительство, похоже, не озаботилось в той мере, в какой это надо было сделать годы назад. Не обратило внимание на возможности, связанные с диверсификацией этой базы. По нашему мнению, назрела необходимость в подготовке специальной программы правительства по развитию доходного потенциала России в объемах, позволяющих преодолеть дефицит и обеспечить финансирование расходов не в пожарном, а в упорядоченном режиме. Какие предложения, которые могли бы быть включены в такую программу, вытекают из наших проверок и экспертно-аналитической работы последних лет, включая изучение нынешнего бюджетного проекта?
Следует сконцентрировать усилия финансовых, контролирующих и правоохранительных органов на выявлении доходов субъектов экономической деятельности. Ведь сейчас доля ненаблюдаемой прямыми статистическими методами экономики, а по существу - "теневого сектора", достигла 25 процентов ВВП. Послужит ли нам утешением наличие "теневой экономики" в других развитых странах, тем более что у нас этот сектор более чем в 10 раз превышает совокупные показатели таких стран, как США (0,8 процента), Швеции (1,3 процента), Канады (2,7 процента)? Только легализация производства и реализации алкогольной продукции могла бы увеличить доходы казны на 35-40 миллиардов рублей.
И еще. Декларируемая последние годы финансовыми властями невозможность прогнозирования цен на нефть представляется, по меньшей мере, спорной. Ведь Россия, обеспечивая 12 процентов мировой торговли нефтью и обладая 30-процентной долей нефтяного рынка Европы, не участвует в процессе ценообразования на это сырье. Почему цена на нефть формируется в центрах влияния вне России? Исполнительная власть должна сформулировать меры по прогнозированию динамики цен на это сырье.
Или вот еще что. Ключевой источник дополнительных доходов - диверсификация экономики. Давно настало время для развития секторов, ориентированных на внутренний рынок, для развертывания национальной инновационной системы. А то ведь что получается: при расходах на "гражданскую науку" в 2007-2008 годах в размере 232 миллиардов рублей стоимость нематериальных активов, принадлежащих Российской Федерации, в истекшем году составляла... 3,8 миллиарда рублей, в том числе интеллектуальная собственность - 3,5 миллиарда.
Наконец, доходы можно увеличить за счет поэтапного переноса центра тяжести налогообложения с производства на конечное потребление и имущество. Это способно принести дополнительно миллиарды рублей. И в известной степени снизить социальные противоречия.
Что все это даст? По оценке Счетной палаты, потенциал реализации только части предложенных мероприятий составляет около 2 триллионов рублей.
Много это или мало? Для сравнения: реализованные на сегодня антикризисные меры правительства оцениваются нами в 700 миллиардов рублей бюджетных средств. Кстати, недавно Счетная палата сопроводила заслушанный в Госдуме антикризисный отчет правительства своим заключением. В нем, как и в нынешнем заключении, отмечается, что у нас не все в порядке с доведением финансовых ресурсов до реального сектора экономики. Большинство системообразующих предприятий по состоянию на 1 июля не смогли получить господдержку, не работал механизм предоставления госгарантий по кредитам, не получило широкого применения субсидирование кредитных ставок. А ведь в связи с ухудшением финансового положения заемщиков и их тающей способностью обслуживать кредиты темпы прироста просроченной задолженности увеличиваются. Удельный вес "плохих долгов" в общей сумме кредитов, депозитов и прочих размещенных средств в банковском секторе в конце июня перешагнул 4-процентную отметку. Правительству надо бы совершенствовать механизмы рекапитализации банковской системы. Желательно также, чтобы исполнительная власть добилась большей доступности банковских кредитов.
Отдельная тема - покрытие части дефицита за счет дополнительной приватизации, которую рассматривает сейчас правительство. Нужно обязательно учесть все уроки первой волны приватизации, которая была проведена в период глубочайшего экономического и политического кризиса в России в начале и середине 1990-х годов и которая была названа лауреатом Нобелевской премии по экономике Джозефом Стиглицем "величайшим надувательством".
В нашем "антикризисном" заключении был такой вывод: социально-политическая суть исхода противостояния между властью и кризисом состоит в том, что правительственный план действий позволил ослабить влияние мирового кризиса на нашу экономику и стабилизировать банковскую систему. Сегодня можно сказать, что в прошедшие месяцы тандем исполнительной и денежной властей сумел уберечь страну от худшего сценария и создать предпосылки для выхода национального хозяйства на посткризисное развитие. В предстоящий период предложенный проект бюджета, с учетом мнения законодателей и независимого контрольного органа, может стать для исполнительной власти разумным ответом на нынешние вызовы.