Готов ли народ?
Александр Исаевич Солженицын, много размышлявший об "обустройстве России" и "сбережении народа", говоря о будущем страны, неизменно касался проблем местного самоуправления. "Если мы не научимся брать в свои руки и деятельно обеспечивать близкие, жизненные наши нужды, а будем отдавать их на милость далеких, высоких бюрократов, - не видать нам благоденствия ни при каких золотовалютных запасах", - утверждал он.
Я эту позицию всецело поддерживаю. Убежден, что никакая модель развития России в ХХI веке немыслима без раскрепощения творческой энергии народа, без эффективных структур низовой демократии. Какую из фундаментальных проблем ни возьми - инновационное развитие, информационное общество, гражданское общество, формирование среднего класса и т.д., - все, так или иначе, упирается в местное самоуправление. Как ни выстраивай вертикаль государственной власти, без надежной муниципальной горизонтали она будет, словно безжизненный ствол дерева, лишенного корней. Нелепа ситуация, когда граждане свободно избирают главу государства и депутатов, но при этом не могут самостоятельно решать, как обустроить жизнь в своем дворе, квартале, населенном пункте. Ненормально, когда на низовом уровне, где, по мнению социологов, решается до 4/5 всех жизненных проблем россиян, они оказываются без права на инициативу.
Что и говорить, у нас еще хватает любителей порассуждать на тему: "Народ не готов". Среди федерального и регионального чиновничества живучи представления советской закваски, что все управление сверху донизу должно строиться исключительно по алгоритму "начальник - подчиненный". Немало тех, кто полагает, что разговоры о местном самоуправлении - лишь некая "риторическая фигура" для налаживания диалога с Европой. Но я не хочу сейчас тратить время и силы на оспаривание такого рода тезисов. Думаю, что нам гораздо важнее, как говорится, сверить часы на марше, проанализировав актуальные проблемы муниципальной реформы на ее нынешнем непростом этапе.
За время, прошедшее с начала реформы, в России проделана огромная работа. Были созданы или преобразованы тысячи муниципальных образований, установлены и закреплены их границы, разработаны уставы, проведены выборы в представительные органы. С 1 января 2009 г. в полном объеме вступил в силу Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Позади период организационных сложностей, в ходе которого в сам закон было внесено рекордное количество поправок - 296, а в субъектах Федерации принято более 5 тысяч (!) своих региональных законодательных актов. Казалось бы, наступило время определенности, время стабильной, планомерной работы. Но грянул финансово-экономический кризис. Молодая, неокрепшая российская система местного самоуправления наравне с другими государственными и общественными институтами должна держать удар, доказывать свою состоятельность. И это в условиях, когда в стране более 90% муниципальных образований являются дотационными, когда падают доходы от местных налогов, которые и в благоприятное-то время были скудны, когда резко урезаются трансферты и иная финансовая помощь сверху.
Федеральные и региональные власти должны сегодня проводить по-особому продуманную и, я бы сказал, бережную политику в отношении органов местного самоуправления образований всех типов и уровней. Принципиально важно сохранить платежеспособность муниципалитетов, не допустить, чтобы от них пошел вал неплатежей по всей стране. Необходимо делать все возможное для того, чтобы органам местного самоуправления хватало ресурсов на решение задач, от которых напрямую зависит социальное самочувствие россиян: ЖКХ, дошкольное и общее образование, первичное звено здравоохранения, благоустройство городов и поселков и т.д. Следует активнее вовлекать муниципалов в реализацию антикризисных программ. Тем более что многое без них просто невозможно сделать. Скажем, о каких общественных работах может идти речь, если не привлекать местные власти? Ведь именно они лучше все знают: где, как, что нужно и можно в этом плане организовать.
Как и везде, в органах местного самоуправления сегодня необходим режим экономии, поиск возможностей структурной оптимизации. Такие возможности есть. Надо признать, что на начальном этапе реформы мы наплодили довольно много беспомощных структур, не обладающих необходимыми ресурсами для развития. Существуют такие поселения, где и местные налоги-то собирать не с кого и не с чего, да и выборов нормальных провести невозможно. Вспомним случай, произошедший в Курганской области, где на выборы в местный орган представительной власти пришло два избирателя - сам кандидат в депутаты да его приятель. Разумеется, такие ситуации надо тщательно анализировать и там, где это возможно, вдумчиво, всесторонне прорабатывать вопрос об укрупнении муниципальных образований, упразднении излишних звеньев.
Замечу, кстати, что укрупнение муниципальных образований - это тенденция, которая существует во многих европейских странах, в частности, в Швеции, Финляндии, Дании, Норвегии. В той же Швеции, где постепенно идет слияние небольших коммун в более крупные структуры, за последние 50 лет число муниципалитетов сократилось почти в 5 раз. От этого действительно получается выигрыш и в экономическом плане, и в социальном. Однако надо четко оговориться: экономия средств тут никогда не была самоцелью.
А вот у нас же сегодня кое-кому хочется все сделать форсированно, ради сиюминутной экономии "под кризис". Призывы сокращать муниципалитеты ради экономии бюджетных средств звучат из минфина, чиновники в регионах довольно рьяно берутся за это дело. К огромному сожалению, делается это подчас поспешно, без должного учета мнения жителей или даже путем нахрапистого бюрократического давления на них. Ведь до чего порой доходит? Нарисуют чиновники в кабинете некие схемы, исходя из абстрактной "экономической целесообразности", а потом вдруг выясняется, что объединять предлагается села, между которыми и дороги-то нормальной нет или которые вообще разъединены рекой, а мост только предстоит построить.
Нередко все экономическое обоснование слияния тех или иных муниципальных образований сводится лишь к подсчитыванию эффекта от сокращения административных расходов. Это легко, красиво, об этом можно бодро докладывать наверх. А вот о том, что любое укрупнение неизбежно требует расходов на инфраструктуру, общественный транспорт, многие другие вопросы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, чиновники думать не любят. И тем более не думают они о долговременных последствиях, которые вообще-то могут быть очень серьезны. Лишение сельских территорий своего исполнительно-распорядительного органа зачастую делает эти населенные пункты неперспективными в глазах жителей. Многие работоспособные люди просто проголосуют ногами и уедут. И в чем же смысл тогда этого укрупнения, если оно на деле ведет лишь к деградации территорий?
"Длинные" деньги и "подушка безопасности"
Я считаю, что нам надо законодательно уточнить критерии наделения муниципалитетов тем или иным статусом и более четко прописать процедуру возможных преобразований. Страна огромная, разнообразие колоссальное. Полагать, что вся сложнейшая система может быть выстроена по единому шаблону, было бы неправильно. Надо совершенствовать методологию, учитывать накопленный опыт. А он, кстати, дает немало пищи для размышлений. Почему, скажем, в свое время в Челябинской области, затеяв ликвидацию 67 финансово неблагополучных поселений, потерпели неудачу (жители согласились объединяться лишь в одном случае), а вот в Кировской области была успешно реализована программа, в результате которой ЗЗ поселения вошли в состав более крупных муниципальных структур? Почему в Амурской области объединительные процессы тоже не задались, а вот в Тамбовской в 2008 г. жители на референдумах сказали "да" 14 предложенным вариантам преобразования сельсоветов? Таких "почему" множество.
Надо понять: нельзя к укрупнению муниципальных образований подходить кампанейски. Если где-то вопрос созрел, если само население испытывает потребность в объединении - ради бога. Но если речь идет о том, чтобы ломать местные сообщества через колено ради сугубо бюрократической "оптимизации", - извините. Это просто профанация и выхолащивание сути и смысла муниципальной реформы. Даже кризисные трудности не могут быть основанием для этого. Уместно напомнить, что ни Конституция РФ, ни Европейская хартия местного самоуправления не ставят осуществление местного самоуправления в зависимость от экономической состоятельности муниципального образования. Люди живут там, где им удобнее жить, где их, может быть, удерживают могилы предков или житейские обстоятельства. Долг государства - в любом случае обеспечивать реализацию основных прав граждан на всей территории страны.
Есть и еще одна, быть может, самая важная грань проблемы. Слабость многих органов местного самоуправления зачастую проистекает вовсе не из объективных причин, а из соответствующей политики вышестоящих властей. Что уж там говорить о маленьких селах? Давайте посмотрим, что творится в Москве и Санкт-Петербурге. Если на долю местного самоуправления в той же Москве приходятся микроскопические 0,2% от консолидированного бюджета столицы, то о какой самостоятельности его можно говорить? Оно просто раздавлено махиной городской исполнительной власти. Нужен специальный закон, который позволит вернуть москвичам и питерцам право реально влиять на то, что происходит в их муниципальном образовании, на своей улице, в своем доме и дворе.
"Полномочия дали - денег нет", - в этой короткой формуле квинтэссенция всех нынешних бед местного самоуправления. Одна из основных идей реформы - в том, чтобы большинство вопросов жизнеобеспечения людей решалось на поселенческом уровне. Но как этого добиться, если собственных источников нет, а из тех средств, что выделяются сверху на поддержку территорий, до низовых звеньев доходят сущие крохи? Вот и передают поселенческие администрации свои полномочия районам. Добровольно передают, хотя всем понятна истинная цена такой "добровольности".
Но и муниципалам районного уровня тоже приходится несладко. Недавно мне попали в руки заметки одного из политологов, который сравнил нынешние взаимоотношения руководителей районов и губернаторов с тем, как когда-то князья ходили на поклон золотоордынскому хану. Вот только хан забирал себе лишь десятую часть от доходов, а нынешним "князьям" о таких средневековых "ставках" можно лишь мечтать. Конечно, в таком сравнении есть полемический перехлест, но, с другой стороны, есть и горькая правда. Многие районные администрации полностью подконтрольны региональным властям и в решении любого мало-мальски серьезного вопроса должны выступать в роли просителей. Причем в условиях кризиса "вассальная" зависимость еще более усугубляется.
Кардинально изменить ситуацию можно лишь одним способом - укреплением собственной ресурсной базы местного самоуправления. Говорится об этом давно, но сегодня жизненно необходимо, чтобы это наконец стало главным лозунгом реформы. Кризис побуждает предметно разобраться с муниципальной собственностью, местными налогами, налоговым администрированием. Тот же сбор земельного налога вполне можно было бы передать местным администрациям, тем более что у них больше стимулов, чем у налоговиков, заботиться об увеличении таких сборов. А по-хорошему надо быстрее вводить налог на недвижимость, предусмотрев для владельцев дорогих земельных участков, особняков, квартир серьезную прогрессию. Даже при условии льготного налогообложения малоимущих это существенно пополнило бы местные бюджеты. Еще одно предложение - полностью отдать муниципалитетам все налоги с малого бизнеса. Кстати, это стимулировало бы их активно содействовать созданию малых предприятий у себя на территории, в том числе теми гражданами, которые из-за кризиса потеряли работу.
Есть основания внимательно присмотреться к зарубежному опыту. Например, к тому, что в западноевропейских странах существуют агентства муниципального финансирования, которые выпускают облигационные займы, привлекая "длинные" деньги, и с минимальной маржой кредитуют муниципалитеты. В условиях форс-мажора это служит своего рода "подушкой безопасности", позволяющей муниципальным властям чувствовать себя достаточно уверенно. Идеи учредить подобное агентство и в России (может, даже со статусом госкорпорации) в свое время высказывались и у нас, но не нашли поддержки на федеральном уровне. Сегодня, я полагаю, сама жизнь побуждает вернуться к этому вопросу.
Что делать?
Один из важных результатов реформы местного самоуправления мне видится в том, что у нас в стране появляется все больше подвижников этого дела, по-настоящему болеющих за него. Я вижу это в своих поездках по регионам, вижу по обращениям в мою интернет-приемную, по дискуссиям, разворачивающимся в моем блоге. Иной раз диву даешься позитивной настырности, с которой тот или иной депутат поселкового или сельского совета ищет способ ускорить ремонт местного дома культуры или решить вопрос о строительстве сельской дороги. Плохо, что у них пока нет возможности решать все это на месте самим, что приходится стучаться в высокие кабинеты. Но сам факт, что есть активная позиция, энергия, неравнодушие, есть желание бороться за достойную жизнь в родном городе, поселке, селе, заслуживает уважения и поддержки. Мы должны делать все возможное, чтобы этот слой активных людей, этот, как иногда говорят, "муниципальный класс" постоянно рос и укреплялся. Надо наращивать подготовку профессиональных кадров для работы в органах местного самоуправления. Надо объявить своего рода "муниципальный призыв" для офицеров, которые сегодня в большом количестве увольняются из армии. Надо искать и привлекать к решению местных вопросов наиболее активных представителей общественности. Местное самоуправление - это не только администрации и представительные органы. Это и ТСЖ, домкомы, общественные советы по благоустройству, многие иные формы самоорганизации населения. Я полагаю, что и низовые организации политических партий призваны играть самую активную роль в поддержке и становлении всей системы местного самоуправления. Во всяком случае "Справедливая Россия" нацеливает свои местные отделения на самую активную работу в низовом звене, в массах, на повседневные нужды и заботы простых людей.
Все последние годы главные усилия по развитию местного самоуправления делались сверху. Потому-то все шло и идет так трудно. Полагаю, что сегодня уже созданы предпосылки для того, чтобы простимулировать наконец мощное ответное движение снизу. Признаки этого есть, главное - не сворачивать с пути, выдержать линию, невзирая ни на какие кризисы.
В свое время вопросами местного самоуправления очень основательно занимался великий реформатор Петр Аркадьевич Столыпин. "Главная наша задача - укрепить низы, - говорил он. - В них вся сила страны. Будут здоровы и крепки корни у государства, поверьте - и слова Русского Правительства совсем иначе зазвучат перед Европой и перед целым миром". По большому счету это высказывание ни на йоту не потеряло актуальности и сейчас.