Как принимаются и отклоняются законы? Об этом в интервью члену президиума Ассоциации юристов России Михаилу Барщевскому рассказал полпред правительства в Совете Федерации Андрей Яцкин.
Михаил Барщевский : Андрей, в чем принципиальная разница между Государственной Думой и Советом Федерации.
Андрей Яцкин : Принципиальную разницу я вижу в том, что Совет Федерации - это последняя инстанция в среде законодателей, которая тестирует принятый закон на пригодность применения его в регионах. Дума избирается по партийному признаку, в Совете Федерации никаких фракций не существует, и поэтому там сенаторы исходят из соображений не только как законодатели федерального уровня, но и как представители региона.
Как стать сенатором
Барщевский : Давай разберемся с тезисом, что там представлены регионы. Среди сенаторов подавляющее большинство москвичей, которые в регион только иногда выезжают. И проблемы региона, как правило, они не знают, а судят о них с голоса других людей. Не так?
Яцкин : Это соответствовало истине лет 5-6 назад. А сегодня даже если сенатор, по сути, москвич, но зарегистрирован в другом регионе, который он представляет, то как налогоплательщик он реально своими налогами обеспечивает доходную часть этого региона и понимает, что региону выгодно или невыгодно.
Барщевский : Андрей, ты же понимаешь, что перед тобой сидит адвокат, и общими фразами ты от ответа не уйдешь. Он зарегистрирован там, он платит налоги, но это совершенно не означает, что он понимает проблемы своего края.
Яцкин : Если человек, будучи москвичом, регулярно работает в сессиях местного Законодательного собрания или заседаниях регионального правительства, а это как минимум один-два раза в месяц, регулярно бывает в своих общественных приемных на территории, то, я могу сказать, такие москвичи реально представляют ситуацию на местах.
Барщевский : Ты сказал, в Совете Федерации нет фракций. А почему? Это запрещено законом?
Яцкин : Это прямо прописано в Регламенте Совета Федерации.
Барщевский : Мне Миронов рассказывал, что в Совете Федерации больше ста "единороссов", но при этом они часто голосовали против законов, которые "Единая Россия" приняла в Госдуме.
Яцкин : Слово "часто" не подходит, но порою это соответствует действительности.
Барщевский : Считаешь ли ты, что после введения нового порядка формирования Совета Федерации он не станет партийным органом?
Яцкин : Я не могу сейчас оценить последствия. Для этого потребуется время. Новый порядок ротации займет года два-три минимум.
Барщевский : Юрий Шарандин, бывший председатель Комитета по конституционному законодательству, предложил, не меняя Конституцию, изменить порядок формирования Совета Федерации. То есть среди населения проводятся не выборы, а голосование за такую-то кандидатуру, представителя от Заксобрания, представителя от губернатора. А законом ничего, собственно, не меняя в Конституции, можно обязать Заксобрание и губернатора выдвигать только ту кандидатуру в сенаторы, за которую проголосовало население. Таким образом, не меняя конституционный порядок делегирования представителя, появляется элемент народовластия. Как ты относишься к такой идее?
Яцкин : Скептически. Считаю, сначала надо опробовать механизм, уже закрепленный в законе, - любой гражданин, желающий стать сенатором, должен сначала избраться в законодательный орган поселения либо района, а затем может быть делегирован или Заксобранием, или губернатором в Совет Федерации. Идея здравая и надо посмотреть, как она будет работать. То, что предложил Юрий Шарандин, может быть, созреет через один избирательный цикл - через 4-5 лет.
Закон не принят. Что дальше?
Барщевский : Почему Совет Федерации в последнее время стал много реже отменять законы, принятые Государственной Думой?
Яцкин : Если речь идет о 2009 году, то я могу возразить. 2009 год ознаменовался как раз более частым отклонением законов по сравнению с 2007 и 2008 годом.
Барщевский : Я сравниваю с другим. Когда Совет Федерации формировался из губернаторов, то отклоняли до 70 процентов законов, принятых Госдумой, а сейчас 1-2 процента.
Яцкин : Когда Совет Федерации формировался из губернаторов и председателей заксобраний, далеко не все думские законы попадали в повестку дня. Ряд законов Совет Федерации в принципе не обязан рассматривать. Они в установленные сроки шли на подпись президенту. Попадали в повестку только избранные законы в силу конституции или, по которым сенаторы действительно хотели выразить свое мнение. Возможно эти избранные законы, оказавшиеся в повестке, давали такой процент, о котором ты говоришь. Что касается сегодняшнего дня, действительно, голосование идет более консолидировано. Это можно рассматривать как определенную стабильность. Тем не менее, в 2009 году практически каждое пленарное заседание Совета Федерации один закон отклонялся. Это не так мало.
Барщевский : Расскажи для читателей, что происходит, когда Совет Федерации отклоняет закон, принятый Госдумой. Какие есть варианты в дальнейшем?
Яцкин : Существует три варианта. Первый - закон может быть просто отклонен и дальнейшая работа над ним невозможна даже в Государственной Думе.
Барщевский : А в этой ситуации Госдума может преодолеть вето Совета Федерации?
Яцкин : Да, квалифицированным большинством в две трети голосов, и это будет уже второй вариант, без участия Совета Федерации. Закон будет направлен на подпись президенту.
Барщевский : А третий вариант?
Яцкин : Закон отклоняется, но предлагается создать согласительную комиссию.
Барщевский : Согласительная комиссия дорабатывает, и что дальше? Закон возвращается в Госдуму и переголосовывается или просто уже голосуют в Совете Федерации в новой редакции?
Яцкин : Дума и Совет Федерации на паритетных началах создают согласительную комиссию, они работают над предложениями и поправками. Вырабатывают точку зрения. Затем оформляется протокол, который выносится на пленарное заседание Госдумы и ставится на голосование. Потом уже в новой редакции закон опять поступает в Совет Федерации.
Барщевский : По каким законам решение Совета Федерации необходимо?
Яцкин : Есть определенный перечень вопросов, по которым Совет Федерации обязательно рассматривает законы. Бывает, звучат предложения не рассматривать тот или иной закон в Совете Федерации, но они ни разу не были реализованы. Да и Дума заинтересована, чтобы принятые ею законы прошли обкатку в Совете Федерации. Это же своего рода распределение ответственности между палатами за принимаемый закон.
Услуги от чиновника
Барщевский : Кем ты хотел быть в детстве?
Яцкин : Традиционно, летчиком.
Барщевский : А пошел куда?
Яцкин : В авиационное училище.
Барщевский : Летал?
Яцкин : Летал, но не летчиком, а специалистом ИТС - инженерно-технического состава.
Барщевский : У тебя техническое образование?
Яцкин : У меня первое образование военно-политическое.
Барщевский : То есть ты, по-старому говоря, комиссар?
Яцкин : По-старому, да.
Барщевский : Ты генерал-лейтенант авиации?
Яцкин : Нет, юстиции. Уходил в Военный институт иностранных языков, будучи старшим лейтенантом. Поступил на юридический факультет, закончил его очно, через три года. Распределился в центральный аппарат министерства обороны, в управление делами. Там получил майора. А потом уже был приглашен на государственную службу.
Барщевский : Ты юридической наукой когда-нибудь занимался?
Яцкин : Да, во время учебы. А позже, в период работы в администрации президента, интересовался вопросами предоставления услуг публичной властью и осуществления государственных функций в рамках комиссий по разграничению полномочий. Эту тему как раз и исследовал в рамках научной работы, а затем защитил в Институте государства и права.
Барщевский : Кстати, насчет административной реформы. Положа руку на сердце, то, что мы сегодня имеем, это то, что вы тогда задумывали?
Яцкин : "Мы задумывали" - не совсем корректно говорить. В рамках работы комиссии обсуждались различные варианты. Комиссия выбирала один, который докладывали руководству. Выделялось несколько направлений. Одно - это инвентаризация огромного количества государственных функций. Другое - предоставление услуг. Это давало основу для обсуждения структуры органов исполнительной власти. Что-то в нашей работе в большей степени получилось, что-то в меньшей. Сегодня наконец-то в Государственной Думе появился проект федерального закона о предоставлении государственных услуг, в том числе в электронном виде. Я считаю, что это большое достижение. Пять лет к этому шли.
Барщевский : Чего лично ты ждешь от АЮРа?
Яцкин : Я думаю, что ассоциация должна набирать потенциал, становиться более компетентной, мощной, уважаемой и значимой общественной организацией.
Мне кажется, последние указы президента помогают этой организации достичь этого. Например, учреждение премии "Юрист года" или поручение по контролю качества вузовского юридического образования. Авансы даны серьезные, надо с умом их реализовать.
Совет Федерации
103426, Москва, Б. Дмитровка, 26
Для писем: post_sf@gov.ru