Минфин не раз пересчитывал основные бюджетные статьи, тем не менее дискуссии по бюджету не остывают, равно как и обвинения, что не на то и не так тратятся деньги. Даже после принятия его Госдумой в 3-м чтении.
Исходя из каких приоритетов финансовые власти пытаются свести "дебет с кредитом" в нынешних условиях и почему минфин не намерен сегодня снижать расходы, львиная доля которых идет на социальные статьи. На эти и другие вопросы корреспондента "Российской газеты" отвечает заместитель министра финансов Татьяна Нестеренко, ответственная за верстку бюджета.
Российская газета: Татьяна Геннадьевна, нас пугают большим дефицитом бюджета в 2010 году. Он действительно станет больше по сравнению с 2009 годом?
Татьяна Нестеренко: Нет. Дефицит федерального бюджета в 2010 году прогнозируется в объеме 2,9 трлн рублей, или 6,8% к ВВП, тогда как в текущем году дефицит без доходов от управления резервными фондами ожидается в объеме 3,1 трлн рублей (7,8% к ВВП). Это объяснимая тенденция, демонстрирующая постепенную стабилизацию экономической ситуации в России. Что касается структуры расходной части федерального бюджета 2010 года, то по сравнению с текущим годом она практически не изменилась, за исключением трех направлений: увеличены объем межбюджетных трансфертов пенсионному фонду и ассигнования на обслуживание государственного долга, в то же время уменьшены бюджетные ассигнования на антикризисные мероприятия по разделу "Национальная экономика".
На самом деле в бюджете нашли отражение те изменения законодательства (прежде всего пенсионного), которые оказывают непосредственное влияние на расходные обязательства Российской Федерации с одной стороны, обязательства плательщиков налогов и сборов с другой. Приняв решение об изменении пенсионного законодательства, приводящее к росту пенсий в 2010 году на 48 процентов и одновременно предоставив отсрочку по введению новых ставок страховых платежей, которые и должны были стать финансовым ресурсом для новой пенсионной системы, была создана ситуация, при которой дополнительным источником для пенсионного обеспечения стал федеральный бюджет.
Кроме того, за счет средств федерального бюджета в следующем году будет осуществлена валоризация (осовременивание) пенсионных прав пенсионеров старшего поколения. Эти решения не могли не повлиять на структуру расходной части бюджета.
Что касается увеличения расходов на обслуживание долга, то это, конечно, следствие дефицитного бюджета как текущего, так и планируемого года.
Меняются подходы к формированию и отражению в федеральном бюджете так называемых "антикризисных расходов". Если в текущем году с учетом последних изменений в закон о федеральном бюджете правительству было санкционировано осуществление расходов непредвиденного характера в объеме 600 млрд рублей, то в следующем финансовом году такой антикризисный фонд составляет 195 млрд рублей, а часть расходов текущего года, принимаемых в рамках антикризисных мероприятий (например, субсидирование процентных ставок), заняло свои позиции в федеральном бюджете в обычном плановом порядке.
РГ: Почему приходится так часто корректировать бюджет? Еще до внесения документа в Госдуму в него несколько раз вносились поправки. Несколько сотен внесены и сейчас.
Нестеренко: Это происходит по разным причинам.
Первая. Бюджет строится на основе макроэкономических прогнозов, которые постоянно уточняются вслед за изменениями на внешнем и внутреннем рынках.
Состояние платежного баланса, курс, цена на энергоносители, доходы домашних хозяйств, объемы инвестиций, экспорт, импорт и еще сотни показателей участвуют в расчетах параметров бюджета. Происходит непростое моделирование экономически взаимосвязанных факторов, изучаются прогнозы научных экспертов, международных финансовых институтов и многое другое. Это на макроуровне.
А на микроуровне происходит работа администраторов доходов по оценке доходного потенциала почти каждого отдельного плательщика, а также различных ведомств по определению на основе статистических данных, уровня расходов, в том числе по пособиям, и иным выплатам граждан.
Естественно, что изменение любой составляющей, взятой в расчет, меняет объем бюджетных ассигнований, но в этом нет ничего сверхъестественного, так происходит во все времена и во всех странах, за исключением, наверное, тех стран, где можно наврать с отчетом, ввести в заблуждение парламент. На самом деле я таких не знаю и это точно не про Россию.
Вторая причина - это принятие законов и других нормативных актов, которые оказывают влияние на параметры бюджета. Например, если правительство посчитает возможным в силу улучшения ситуации с доходами бюджета проиндексировать заработную плату, оно сначала придет в парламент с предложением внести соответствующие изменения.
Я не считаю, что это плохо. На мой взгляд, такая процедура дает возможность публично обсуждать бюджетные проблемы. И хотя часто слышна критика правительства в том, что в течение года несколько раз вносятся коррективы в бюджет, мне кажется, что все-таки должен быть разумный баланс в свободе действий правительства, не снижающий оперативность решений, и контролем парламента в рамках бюджетных процедур.
РГ: Получается, что корректировать бюджет можно до бесконечности?
Нестеренко: Можно, но не нужно. Бюджет по расходам считается по очень простому принципу. Берутся все принятые решения: законы, программы, договоры и т.п., и просчитывается, сколько на исполнение вытекающих из них расходных обязательств нужно денег. Если доходов не хватает и нет консенсуса по повышению налогов, то просчитывается, сколько можно занять на финансовом рынке. Если для всех обязательств не хватает ни налогов, ни денег на рынке (или они очень дороги), то все возвращается в исходную позицию и опять проверяются расходы. От чего можно отказаться, что можно отложить или исполнение растянуть во времени. И так в правительстве несколько раз делаются такие, можно сказать, "обороты", пока не найдется приемлемый сбалансированный компромисс. И подчеркну, главное в этом компромиссе, т.е. центр, вокруг которого вращаются все споры, - это создание финансовых условий для безусловного исполнения расходных обязательств. Можно, конечно, более оптимистично просчитать наши доходы и принимать с учетом того, что доходов будет больше, еще какие-нибудь программы. Но что мы будем с ними делать, если наш оптимизм не оправдывается? У нас же не совсем короткая память, и мы помним, как драматически развивались события в 80-е годы, когда страна оказалась не в состоянии обслуживать ни внешние, ни внутренние обязательства, да и события 1998 года еще не стерлись из нашей памяти.
Поэтому хотелось бы, чтобы в ходе исполнения бюджета изменений было бы меньше, чтобы мы выполнили перед гражданами свои обязательства, а те доходы, которые мы, возможно, получим от увеличения цены на энергоресурсы, будут пущены на снижение дефицита. Эта задача красной нитью прошла во всех документах правительства, сопровождающих законопроект "О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов".
РГ: Получается, что допдоходы опять пойдут в резерв?
Нестеренко: Дополнительные доходы, если такие появятся в текущем и следующем годах, позволят нам меньше, чем сейчас запланировано, потратить существующие резервы. С чем мы пришли к началу года? Объем Резервного фонда - 4,6 трлн рублей. Объем Фонда национального благосостояния - 2,8 трлн рублей. За текущий год при существующем объеме дефицита бюджета от Резервного фонда останется около 1,8 трлн рублей, а в следующем году его остатки полностью направляются на дефицит. Более того, в 2010 году планируется впервые "распечатать" Фонд национального благосостояния. По прогнозу, из этого фонда в 2010 году будет использовано 380 млрд, и в принципе такими темпами этого фонда за 3-4 года может не стать. Таким образом, к 2013 или 2014 году мы можем прийти с отсутствием резервов, с одной стороны, а с другой стороны, с большими социальными обязательствами, осложненными проблемой демографии и большими расходами на обслуживание государственного долга.
Поэтому речь идет не о направлении допдоходов в резерв, а о том, что они помогли бы нам так быстро не тратить резервы. Исключение может коснуться трех направлений расходов: индексации денежного довольствия военнослужащим, зарплат бюджетников и стипендиального фонда. На эти направления могут пойти дополнительные доходы.
РГ: Дефицит бюджета в 2010 году составляет почти половину его доходной части. Такого не было еще ни разу в новейшей истории России. В самые тяжелые годы расходы не превышали доходы на треть. Почему?
Нестеренко: Такого, конечно, я не помню. В тяжелом 1998 году дефицит составлял 3,3% к ВВП (расходы превышали доходы на 28%), в текущем году, как я говорила раньше, дефицит может составить 7,8% к ВВП (расходы превышают доходы на 40%).
Вообще после 1999 года федеральный бюджет исполнялся с профицитом вплоть до текущего года.
Дефицит - это счетная позиция, показывающая, на сколько расходы превышают доходы. Нехватка доходов покрывается займами.
На протяжении последних нескольких лет цены на энергоносители на мировом рынке имели тенденцию к повышению. А поскольку значительная часть доходов бюджета формируется нефтегазовым сектором экономики, то они и создавали дополнительные поступления в казну.
Осознавая очень большую непредсказуемость этих доходов, было принято решение о том, чтобы использовать на расходы бюджета только разумную часть нефтегазовых доходов, сберегая остальные для того, чтобы при резком падении цен на нефть бюджет смог бы продолжать оплачивать возникшие обязательства.
В российской истории уже были такие периоды, когда нефтяное благоденствие казалось бесконечным. Тогда от этого нефтяного дождя закупались целые заводы, раздавались льготы и т.п. К чему это привело, нам известно. И бунты, и очереди к пустым прилавкам, и потеря вкладов населения, и стоящие остовы недостроенных заводов, и никому не нужное оборудование под открытым небом.
Позиция минфина была и остается очень определенной - обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета. Жить не только сегодняшним днем, не наращивать до бесконечности расходы, которые и так у нас велики в % к ВВП (с 1999 до 2009-го по годам соответственно: 13,8%; 14,1%; 14,8%; 19%; 17,8%; 15,8%; 16,3%; 15,9%; 18,1%; 18,2%; 25,3%). Главное сейчас не в увеличении объемов расходов, а в эффективном использовании ресурсов, в правильности определения целей и выборе инструментов достижения этих целей. Допустим, направили бы мы в 2005 году профицит в полтора триллиона рублей на увеличение зарплат или на реализацию новых программ. Что бы произошло уже через 3 года? Власть вынуждена была бы отменить часть принятых решений. Доверие к власти - это самое дорогое и самое сложное завоевание, потерять которое можно очень легко, скатившись на популистской волне.
Подчеркну, что позиция по сбережению нефтегазовых доходов была оправданна. Хотя бы тем, что при таком резком увеличении дефицита бюджета не произошло резкого увеличения долга. Ведь дефицит в большей части покрывается сейчас не долговыми заимствованиями, а ресурсами, которые были накоплены в прежние годы. Это позволяет нам входить на долговой рынок с постепенным наращиванием там своего присутствия.
РГ: У России печальный долговой опыт, который привел, в конце концов, к дефолту. К концу текущего года внутренний и внешний долг в совокупности перевалят за отметку в 100 миллиардов долларов. Планируется занимать еще. Не приведет ли это к новой пирамиде?
Нестеренко: Несмотря на то что темпы увеличения нашего государственного долга значительные, они все-таки находятся на безопасном уровне, с точки зрения мировых стандартов. В текущем году долг может составить 10 процентов к ВВП, в 2010 году - 12,7 процента, в 2011 году - 14,6, в 2012 - 15,4 процента к ВВП. Хотя размер государственного долга считается безопасным в границе до 60 процентов ВВП. Правда, эта цифра для России была бы неоправданна, поскольку у нас не такая большая экономика и структура ВВП не позволяет нам допускать такой объем долга. По экспертным оценкам, приемлемая цифра долга для России не должна превышать 30-40 процентов ВВП. Так что нам пока не угрожает долговой кризис.
РГ: А если цены на нефть вдруг опять упадут?
Нестеренко: Просчитываются различные варианты. Вряд ли цена на нефть упадет настолько, что вообще не будет возможности формировать бюджет, который бы обеспечивал исполнение обязательств. Тем не менее вопрос о том, что для сбалансированности бюджета мы пойдем на любые заимствования, не стоит. К тому же помимо вопросов заимствований и долга рассматриваются и другие составляющие бюджета, о которых нам нельзя забывать. Это возможность изменения налогового законодательства, приводящего к росту доходов, вопросы продажи имущества и сокращение или отмена действующих обязательств.
РГ: Минфин упрекают больше всего в неоправданном урезании расходов на экономику, хотя кризис еще не прошел. Почему все-таки идет сокращение?
Нестеренко: Позиция министерства финансов вообще часто подвергается критике. Но, во-первых, не надо забывать о том, что любое решение, выбор любых инструментов достижения цели государственной политики в той или иной сфере - очень сложный процесс. Когда из бюджета просто даются деньги, отношение к ним большинства получателей складывается все-таки как к дармовым. Поэтому минфин придерживается концепции, предполагающей создание экономических стимулов для частных инвестиций. При этом главное, чтобы инвестор был заинтересован в реализации своего проекта. Иначе никакие бюджетные средства не помогут.
Часто наши оппоненты считают, что давать надо больше и быстрее. Наверное, необходимо оказывать прямую поддержку отраслям. Но нельзя делать из этого благотворительность. Если государство считает нужным поддерживать ту или иную отрасль, то одним из механизмов является увеличение государственного заказа, содействие продвижению отечественного товара на внешних рынках и т.д.
РГ: АвтоВАЗ вписывается в вашу схему? Многие считают, что бюджетные средства "уходят в песок".
Нестеренко: Можно долго рассуждать о том, что АвтоВАЗ получил средства федерального бюджета, а никакой отдачи экономика от этого не получила. У этого предприятия накопилась такая задолженность, которая привела к возникновению рисков у самих кредиторов АвтоВАЗа. Представьте, что будет, если, например, банку не возвратят кредит? Понятно, что возникает целая цепочка неплатежей и рисков.
Решение об увеличении ассигнований на закупку автомобильной техники принималось не раз. Это и машины "скорой помощи", и реанимобили, и автомобили, которые обеспечивают реагирование в чрезвычайных ситуациях, и даже автомобили для органов государственной власти. Конечно, не все получается. Не всегда потребности в обеспечении техническими средствами совпадают с возможностями наших производителей.
Что касается критики, то я думаю, что и в программе правительства, и в конкретных направлениях, в том числе постепенного выхода из кризиса, главный фактор - обеспечение макроэкономической стабильности. Что позволит снизить инфляцию, создать нормальный инвестиционный климат и "длинные деньги", нормальное функционирование банковской системы. Без этих фундаментальных факторов надежды на увеличение инвестиций становятся очень призрачными.
Продолжение диалога с замминистра финансов РФ Татьяной Нестеренко будет опубликовано в одном из ближайших номеров "Российской бизнес-газеты"
Кстати
Термин "бюджет" происходит от старинного нормандского слова bougette (а возможно, от латинского bulga), означающего карман, сумку, кожаный мешок. От него и произошло слово budget - так англичане называли кожаный мешок (или, позднее, портфель), в котором содержались документы (счета), касающиеся государственных доходов и расходов. "Открыть бюджет" означало представить эти документы на утверждение парламента. Позднее этим словом в Англии стали обозначать речь канцлера казначейства, посвященную финансовым делам государства, а с конца XVIII века - уже сам документ, содержащий роспись доходов и расходов государства.