Прошло четыре года с момента вступления в силу Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ( N 94-ФЗ). Это, несомненно, одна из наиболее радикальных реформ второй половины последнего десятилетия, затронувшая массу экономических агентов как государства, так и частного сектора. Однозначно позитивным результатом реформы стало то, что госзакупки состоялись как институт. Благодаря появлению закона в России возникла система норм государственного регулирования госзакупок - вместе с механизмами санкций за их нарушение.
Однако практика их правоприменения в течение 2006-2009 годов (во многих случаях противоречивая по своим последствиям - прежде всего касательно технически сложной, инновационной и уникальной продукции) дает сегодня основания ставить вопрос о том, как сделать регулирование госзакупок более адекватным и как обеспечить переход всей системы госзакупок на новый этап развития.
Суммируя результаты анализа, проведенного в ГУ-ВШЭ при подготовке доклада "Система госзакупок: на пути к новому качеству", можно выделить ряд системных проблем, не решенных в рамках действующего законодательства.
Первое - управление рисками госзакупок на всех этапах закупочного цикла. В момент разработки и принятия N94-ФЗ в качестве главного фактора риска воспринималась исключительно коррупция. Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски, связанные с недобросовестным поведением и некомпетентностью поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа. Сегодня необходимо минимизировать оба типа рисков - как коррупции, так и неисполнения заказа - и научиться управлять ими. Решение этой задачи возможно при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд - включая не только размещение заказа, но также стадии планирования закупок и исполнения контрактов. Этот подход лежит в основе концепции Федеральной контрактной системы, к созданию которой нам нужно двигаться быстрее.
Второе - гармонизация прав и ответственности поставщика и госзаказчика. Если до 2005 года баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, то с принятием N 94-ФЗ маятник резко качнулся в сторону поставщиков. Пора восстановить баланс, найдя оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика, обеспечив в обоих случаях защиту интересов добросовестных участников процесса госзакупок.
Третье - учет издержек всех участников торгов в связи с соблюдением процедур N 94-ФЗ. До сегодняшнего дня система регулирования скорее строилась по критериям упрощения и удешевления процессов администрирования для регулятора. Однако необходимо учитывать также издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдения требований этого закона - так как эти издержки в конечном счете все равно закладываются в цену закупок: прямо или косвенно (через снижение качества).
Четвертое - фокус на конечную эффективность закупок. Сейчас предметом законодательного регулирования являются процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается Федеральной антимонопольной службой исключительно с точки зрения соблюдения процедур N 94-ФЗ. Однако в действительности конечная цель госзакупок - обеспечение государственных нужд и система регулирования должна быть настроена на обеспечение реализации этой цели.
Как решить эти проблемы?
Прежде всего необходимо ориентироваться на последовательное сокращение сферы нерегламентированных закупок, включая закупки госкорпораций и естественных монополий (их регулирование, к слову, сейчас обсуждается в правительстве). Для этого необходимо расширить спектр используемых способов закупки и возможности адаптации заключенных контрактов к изменяющимся внешним условиям. Что в свою очередь предполагает расширение полномочий госзаказчиков - с предоставлением им более широких прав по выбору процедур закупок. Для того, чтобы снизить риски коррупционного поведения, есть смысл наделить такими правами госзаказчиков более высокого уровня - в первую очередь главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Все это диктует необходимость построения многоуровневой системы мониторинга и контроля, которая должна опираться на публичную систему сбора информации о закупках и стать основой для оценки конечной эффективности госзакупок, а также для выявления возможных злоупотреблений..
В итоге государство сможет не только контролировать соблюдение процедур N 94-ФЗ, но будет в состоянии видеть весь закупочный цикл и оценивать конечные результаты проводимых закупок. С учетом того, что многие ГРБС уже имеют у себя такие системы, единую систему необходимо строить как распределенную и учитывающую специфические потребности отдельных ГРБС.
Такая система должна учитывать интересы разных категорий пользователей (включая не только регулятора, но и граждан, общественных организаций, потенциальных поставщиков, заинтересованных государственных заказчиков) и предоставлять агрегированные данные о ценах, условиях и результатах аналогичных закупок и т.д.
Построение подобной информационной системы позволит сделать качественно новый шаг в развитии механизмов контроля и выявления злоупотреблений в рамках государственных закупок. Дело в том, что индикатором возможных злоупотреблений, по нашему мнению, являются не столько нарушения процедур 94-ФЗ, сколько существенные отклонения цен от сложившихся на рынке - как вверх, так и вниз. Первое может быть признаком коррупции (когда заказ заведомо отдается конкретному поставщику за вознаграждение в адрес чиновника, принимающего решение о закупке), второе - признаком мошенничества (когда поставщик занижает цену на торгах, зная, что при этом он не сможет обеспечить поставку должного качества в установленные сроки). Однако выявление таких отклонений цен возможно только в рамках выстроенной системы мониторинга госзакупок.
Конечно, решение всех этих задач по развитию системы регулирования госзакупок потребует времени и даст наиболее существенную отдачу в средне- и долгосрочной перспективе. Поэтому параллельно необходимо осуществлять первоочередные меры, касающиеся размещения заказа на технически сложную, инновационную и уникальную продукцию и услуги (включая НИР и НИОКР), которые сейчас активно обсуждаются в профессиональном сообществе.