Вчера Госдума рассмотрела во втором чтении законопроект, который даст старт реформе бюджетных учреждений - школ, поликлиник, музеев, библиотек, служб занятости. В пятницу его планируют принять окончательно. За последние годы, пожалуй, ни один закон не вызывал такой противоречивой дискуссии.
Прогнозы диаметрально противоположные. Одни политики, эксперты утверждают, что закон очень вредный, что он приведет к закрытию многих бюджетных организаций и увеличению платных услуг, особенно в медицине и образовании. Другие - наоборот, уверены, что бюджетники смогут повысить свои зарплаты и поднять качество услуг, уровень которых будет одинаково хорош как в районных центрах, так и в глубинке.
Что же на самом деле таит в себе закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"? Скажу сразу: проблема не в законе, а в сроках его введения в действие и во внешних обстоятельствах. Это тот классический вариант, к сожалению, часто встречающийся в нашей жизни в последние годы, когда даже самые хорошие законы принимаются, а потом оказывается, что они либо не работают, либо дают обратный эффект. И их срочно приходится подправлять.
Сейчас бюджетные учреждения - образования, здравоохранения, культуры, соцзащиты - финансируются, как правило, по смете. Собственник - федеральная, региональная власть, муниципалитет - каждый год выделяет им деньги, которые четко расписаны по статьям расходов. Столько-то следует потратить на зарплату, столько-то - на питание, если это учреждения здравоохранения или школы, столько-то - на капремонт и так далее. При этом вопрос о том, почему именно такая сумма выделяется конкретной больнице, библиотеке, как правило, не стоит. Принцип один - сколько есть средств, на столько и работайте. Это привело к тому, о чем в последнее время не раз говорили и Дмитрий Медведев, и Владимир Путин, что бюджетная сфера работает не на производство услуг для нас, потребителей, для населения, а для себя. В том смысле, что все показатели ее деятельности сводились к количеству израсходованных денег, а не к тому, насколько качественно мы с вами там обслуживаемся. Предпринимались попытки отойти от такого финансирования. Например, уже довольно широко вводится подушевое финансирование в школах. Все прозрачно. Можно проверить: оказаны услуги или нет, каково их качество. Но это лишь эпизоды. Почти все из 328 тысяч бюджетных учреждений финансируются по старинке.
Правительство предлагает перейти от смет к оплате деятельности бюджетных учреждений через субсидии в зависимости от объема предоставленных услуг. А сколько и каких - определяет собственник в своем государственном задании. Собственно, это и есть квинтэссенция закона. Рано или поздно этот поворот надо делать. Но будем ли мы к нему готовы в 2012 году, когда начнется реформа? На этот вопрос у меня нет положительного ответа. Объясню почему.
Во-первых, в законопроекте не обозначен подход к тому, как будет определяться уровень государственного задания, которое в теории должно обеспечить не просто доступность бесплатных услуг, а их достаточный и достойный набор. Кстати, что конкретно стоит за словами "достаточный и достойный"? Тоже не установлено. А это надо бы сделать вместе с проектом закона через систему стандартов, по которым и будет рассчитываться понятное всем госзадание. Например, человек пришел в поликлинику, ему поставили диагноз или провели курс лечения, после которого он выздоровел. Конечно, все это стоит денег. Это и есть госзадание для данного конкретного эпизода. Тогда понятно: если поликлиника располагается в микрорайоне, где произошло 100 случаев заболевания с таким-то диагнозом и она успешно с этим справилась, то должна получить определенную сумму.
Во-вторых, возникает вопрос: потянут ли федеральный, а также местные бюджеты такие расходы? Сейчас они выделяют деньги, как я уже говорил, по принципу - возьмите что есть. И в тех регионах, которые побогаче, при одном и том же диагнозе человек получает большее количество бесплатных услуг, чем в тех, чьи бюджеты скромнее. Но до 2012 года ситуация с наполнением бюджетных "кошельков" не изменится, и прежде всего из-за кризиса. Так что мы рискуем снова поставить телегу впереди лошади.
Если введем с 1 января 2012 года этот закон, то в условиях бюджетного дефицита, нехватки средств на социальные нужды невозможно будет обеспечить все стандарты, о которых мы говорили. И, по сути, ситуация не изменится. А поскольку бюджетным учреждениям разрешат заниматься коммерческой деятельностью, то количество платных услуг, предоставляемых не в дополнение, а вместо бесплатного набора, действительно может увеличиться. Что приведет к еще меньшей доступности медицины и образования для широких кругов нашего в целом небогатого населения.
С разработкой стандартов еще можно форсировать ситуацию. Но настроить бюджетную систему так, чтобы эти стандарты были полностью профинансированы по всей стране, дело пока неподъемное. Это возможно только на стадии экономического роста. Когда он снова будет не 1-2 процента в год, а минимум 5-7 процентов. И не только за счет цен на нефть и газ, а во все больше степени на инновационной основе. Но только в этой последовательности - сначала стандарты, финансовое обеспечение и только потом реформа бюджетных организаций - можно добиться необходимого эффекта. В противном случае даже самые благие пожелания, а я не сомневаюсь, что у минфина они именно такие, могут обернуться большими социальными проблемами. Поэтому введение в действие закона, я считаю, надо отложить.
А что касается прогнозов о закрытии школ, больниц, музеев, то во многом они надуманные. Бюджетные организации планируют перевести в автономные учреждения, что даст им более расширенный статус по сравнению с нынешним. Но их учредителями все равно остаются региональные или местные власти. И даже если замаячит призрак банкротства, то речь будет идти не о закрытии или приватизации, а о санации предприятия, замене менеджмента. В любом случае количество бесплатных услуг в рамках упомянутых выше стандартов и через госзаказ для потребителя должно быть сохранено.
Судя по сообщениям в СМИ, тезис "оптимизировать сеть бюджетных учреждений" многими воспринимается только как закрытие и слияние. Но это может быть и открытие новых учреждений, если они необходимы для обеспечения тех же стандартов. Возможно, в законе все эти нюансы надо прописать более четко. И лучше слово "оптимизация" вообще убрать. Оно пугает, поскольку ассоциируется с секвестром. К сожалению, законопроект почти не обсуждали в регионах, в экспертном сообществе, с профсоюзами. Может быть, не спешить с третьим чтением? Еще раз все взвесить, прокачать возможные последствия, внести поправки. Время для этого есть.