Как повысить эффективность применения основных механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в России - проблема, над которой сейчас бьются многие специалисты. Один из них - наш собеседник - председатель правления Центра развития государственно-частного партнерства Павел Селезнев.
- Как сегодня понимают ГЧП в России?
- На данный момент единого понимания термина "государственно-частное партнерство" не сформировалось. Несмотря на то что в мировой практике существует достаточно четкое понимание механизмов ГЧП, что способствует взаимодействию органов государственной власти с бизнес-сообществом и, как следствие, развитию инфраструктурных проектов, российская практика показывает другую ситуацию. Сегодня регионы рассматривают ГЧП очень широко - как любое взаимодействие бизнеса и власти для реализации проектов в тех сферах, ответственность за развитие которых относится к государственным (муниципальным) функциям; некоторые из них обладают более узким и глубоким пониманием данной модели. Отсутствие единого видения или идеологии приводит к тому, что каждый регион трактует по-своему механизмы ГЧП, а значит, и развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием. Такая ситуация не способствует эффективной реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП, а также препятствует тому, чтобы все регионы развивались одинаковыми темпами, повышая свою инвестиционную привлекательность.
ГЧП - экономическая модель, позволяющая государству развивать те отрасли, которые традиционно находятся в ее зоне ответственности. Например, транспортная инфраструктура и ЖКХ, социальная инфраструктура.
Понятно, что без внебюджетного финансирования и без компетенций, которые присутствуют у частного бизнеса, данные отрасли модернизировать и развить практически невозможно. Поэтому в рамках партнерства государства и бизнеса достигаются две, казалось бы, принципиально разные цели. Бизнес извлекает прибыль, а государство - социальную выгоду.
Одной из самых популярных форм реализации проектов в рамках ГЧП является концессия. В нашей стране существует федеральный закон о концессионных соглашениях, в котором прописан механизм, позволяющий реализовывать такого рода сложные проекты в транспортной отрасли.
Для того чтобы ГЧП развивалось, нужно заниматься законодательством, постоянно его шлифовать, расширяя формы и отрасли применения такого уникального механизма.
Наличие правовой базы для инвестиционных проектов в регионах, безусловно, создает определенные условия для развития механизмов ГЧП в широком его понимании (то есть как любое взаимодействие бизнеса и власти), но отсутствие четко прописанных механизмов как на федеральном, так и на региональном уровне препятствует его полноценному развитию и внедрению новых форм взаимодействия бизнеса и власти. Также остается вопрос необходимости разработки федерального закона о ГЧП: будет ли он способствовать развитию ГЧП в регионах или же достаточно внедрения в каждом субъекте нормативного акта, который будет учитывать специфику конкретного региона.
- Какая ситуация на сегодняшний момент в регионах? Что делается для развития и модернизации инфраструктуры?
- На данный момент вопросы модернизации транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры являются актуальными и для органов государственной власти, и для органов местного самоуправления. Потребность в повышении энергоэффективности, восстановлении и развитии дорожной сети, объектов жилищно-коммунального хозяйства постоянно растет. На уровне регионов и муниципальных образований бюджетные ограничения становятся барьером для модернизации изношенной инфраструктуры. Дефициты региональных бюджетов, сокращения трансфертов из федерального бюджета, направляемых на реализацию инвестиционных проектов в субъектах Российской Федерации, необходимость модернизации устаревших объектов приводят к поиску внебюджетного финансирования, которое в мировой практике осуществляется на основе механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Реализация инфраструктурных проектов с применением механизмов ГЧП способна обеспечить каждому региону экономический рост, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест. В свою очередь развитая инфраструктура значительно повышает инвестиционную привлекательность региона, создает основу для реализации бизнес-проектов и, как следствие, устойчивого роста доходов населения и региональных бюджетов.
Регионы начинают формировать определенные специализированные структуры (отделы, региональные центры развития ГЧП, советы) для детальной проработки вопросов развития механизмов ГЧП. Во Владимирской и Ярославской областях созданы региональные центры ГЧП, в ряде регионов (Орловская, Липецкая, Тульская, Рязанская области) центры только формируются, в некоторых областях данный вопрос прорабатывается и находится в стадии обсуждения (Ивановская, Рязанская, Тверская области). В Воронежской и Смоленской областях существующие отделы в региональных администрациях наделили дополнительными функциями по развитию ГЧП. Некоторые регионы не видят в этом необходимости в силу наличия отраслевых департаментов, совокупно выполняющих роль специализированного органа по ГЧП. В целом прослеживается тенденция создания организационных условий для развития и изучения механизмов ГЧП, но на практике эффективность таких структур в настоящее время невысока. Есть необходимость в создании специализированных региональных ГЧП-центров не на формальном основании - в составе региональных администраций, - а в качестве самостоятельных "центров компетенций", экспертных структур, участвующих в выработке нормативных условий для ГЧП-проектов, исследовании региональной экономики, объединении ресурсов органов власти и частного сектора.
- Подготовка проектов в рамках ГЧП, наверное, достаточно дорогое удовольствие...
- Не каждый региональный бюджет может позволить себе на стадии разработки проекта привлечь квалифицированных консультантов с именем и опытом в этой сфере. Поэтому порой такие проекты разрабатываются местными региональными проектными НИИ, плод труда которых далеко не всегда возможно вынести на суд инвесторам.
Исследование, которое было сделано Центром развития ГЧП, говорит о том, что количество проектов, реализованных в рамках партнерства государства и бизнеса в Центральном федеральном округе, ничтожно мало. Опрос чиновников на местах, а также предпринимателей регионального уровня выявил ряд проблем, препятствующих развитию и модернизации социальной инфраструктуры. И одна из главнейших - это отсутствие единого понятийного аппарата при выработке цели и задач реализации ГЧП-проектов. Все говорят на совершенно разных языках. Региональная администрация понимает под ГЧП одно, главы муниципалитетов - другое, бизнес видит третье, консультанты советуют что-то свое и за это просят оплаты, а финансовые институты вообще хотят видеть проект только в привычном для себя формате, т.к. необходимо минимизировать свои риски.
Очевидно одно: чтобы реализовать проекты социальной инфраструктуры, необходим механизм взаимодействия всех заинтересованных сторон. Сегодня необходимо прежде всего выстроить партнерство государства и бизнеса на уровне институциональном, на уровне диалога. Успех реализации любого проекта достигается исключительно людьми. С ними и необходимо работать.
- Ваш центр разработал и внедряет концепцию проектных площадок. В чем отличие от других структур в регионах - агентств по инвестициям, советов при губернаторах и т.д.?
- Отличие лишь в том, что это гибкая структура, не требующая создания очередной административной единицы в рамках региональной администрации с последующим бюджетным обременением. Проектная площадка позволяет привлечь и, самое главное, выбрать бизнесу и государству консультантов и инвесторов конкретно под проект, но, прежде чем начинать диалог с внешним миром, Центр развития ГЧП совместно с региональной или муниципальной властью разрабатывает концепцию проекта для того, чтобы на одном языке говорить с инвесторами. На сегодняшний момент в региональных администрациях существуют комиссии и советы по инвестиционной деятельности, модернизации или же энергоэффективности. Их функция - рассматривать проекты и принимать решения о реализации. Функция же проектных площадок, региональных центров развития ГЧП - готовить и структурировать такие проекты. На сегодняшний момент перед нами поставлена задача запустить в ряде регионов пилотные проекты в социальной инфраструктуре. Например, в области энергосбережения.
Складывается ситуация, когда, с одной стороны, региональные и муниципальные власти понимают необходимость поиска внебюджетного финансирования для реализации инфраструктурных проектов, с другой - отсутствуют понятные схемы эффективного взаимодействия власти и бизнеса, которые формировали бы интересные для обеих сторон проекты. Одним из вариантов решения данного вопроса может стать централизованное внедрение образовательных мероприятий на базе вузов - учебных программ и курсов, а также проведения специализированных мероприятий в формате "круглых столов", конференций для повышения теоретической "подкованности" специалистов региональных администраций в вопросах ГЧП, обмена опытом и информацией. Кроме того, развитию практики ГЧП может способствовать использование информационных технологий для формирования банка данных о существующих проектах, деятельности региональной и муниципальной администраций в этом направлении и т.п.
Именно на проектной площадке мобилизуются региональная власть и бизнес-сообщество для проведения важнейших государственных программ. Кроме того, на таких проектных площадках взращивается молодое поколение управленцев, будущая региональная элита.
- Из каких источников вы привлекаете финансирование для инфраструктурных проектов?
- Наш центр особо не отличается от других структур, которые выступают агентами или операторами в реализации тех или иных инвестиционных проектов в регионах. Конечно же, взаимодействие, прежде всего с госбанками, госфондами и рядом других финансовых институтов, которые заинтересованы в инвестировании в те или иные отрасли.
- Какие сферы для реализации ГЧП-проектов для вас приоритетны и почему?
- Прежде всего, конечно же, приоритетна социальная сфера, сфера общественной инфраструктуры, это прежде всего ЖКХ и разработка и запуск пилотных проектов в области энергосбережения в социальной сфере.