В повседневной жизни мы предпочитаем не вспоминать об этой теме. К сожалению, и на разных уровнях власти она также в тени. Между тем это большой сложный рынок услуг с огромным количеством компаний, интересов, в том числе недобросовестных, и чем меньше внимания к этой отрасли со стороны государства, тем "вода мутнее".
Федеральная антимонопольная служба взялась, во-первых, разобраться, что происходит на этом "бесхозном" рынке (эта сфера услуг не закреплена ни за одним ведомством), и, во-вторых, разработать прозрачные и понятные правила игры на нем. Уже в этом году в Госдуму будет внесет пакет законопроектов по реформированию похоронного дела.
Закон "О погребении и похоронном деле" написан 15 лет назад. Неверная трактовка закона привела к тому, что рынок похоронных услуг в большинстве городов нашей страны стал смещаться к монополизации со стороны МУПов и ГУПов. А монополизм, как известно, ведет к росту цен и снижению качества услуги. Проверки нашей службы показали, что в большинстве городов в этой сфере работают компании-монополисты и нарушения закона о защите конкуренции - обычное дело для этих организаций.
Поводом к активным действиям с нашей стороны послужил факт, прояснивший позицию судебной власти в отношении этой отрасли, а именно: в сентябре 2008 года Президиум Высшего арбитражного суда в рамках рассмотрения дела Красноярского УФАС России разъяснил, что закон о погребении, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Таким образом, разъяснено, что оказывать услуги по погребению, наделяться статусом специализированной организации могут не только МУПы и ГУПы, но и организации частных форм собственности.
Кроме того, было разъяснено, что органы местного самоуправления не могут передавать общественные кладбища в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта. Муниципальные власти должны определить порядок управления кладбищем.
Эти несложные разъяснения фактически перевернули данную сферу. До этого момента закон трактовали двояко. Добросовестные власти качественно исполняли свои функции, управляя кладбищами, создавая условия для доступа к услугам организаций различных форм собственности, тем самым гарантируя гражданам выбор услуги как по цене, так и по качеству. Но были и другие. Они создавали "карманные" организации, наделяя их функциями власти, делая из данной сферы источник личного обогащения.
Так стала складываться недобросовестная практика передачи земель в управление конкретным компаниям, преимущественно МУПам, ГУПам.
Посторонним вход запрещен
Естественно, первое, что они сделали, ограничили доступ других компаний на кладбище, захоронить без их "согласия" стало невозможно. Очевидно, что, управляя кладбищем, ты управляешь всем рынком похоронных услуг, фактически всеми его участниками. Постепенно такое эксклюзивное положение позволило выдавить конкурентов и самому осуществлять весь перечень услуг, самостоятельно устанавливая цены. Вот так, благодаря простому действию со стороны местных властей по передаче земли мы получили и монополиста, и высокие цены без каких-либо предпосылок повышения качества обслуживания.
Кроме передачи земель власти на местах наделяли и другими государственными функциями компании, как то: выделение земельных участков для захоронений; инвентаризация захоронений и обновление книг захоронений; регистрация захоронений умерших в регистрационной книге; контроль за соблюдением порядка захоронений; установление режима работы на муниципальных кладбищах, содержание мест захоронений. Передача любой из этих функций фактически дает ее обладателю власть на рынке, способную выдавить любого из сферы похоронных услуг.
Благодаря разъяснениям Высшего арбитражного суда в 2009 году мы провели большую работу по возврату земель в управление муниципалитетов. Это первый важный шаг к наведению порядка. По результатам проведенных проверок в 61 субъекте на территории 390 (!) муниципальных образований выявлены нарушения антимонопольного законодательства. Возбуждено 241 дело о нарушении антимонопольного законодательства, большая часть дел рассмотрена, выданы предписания, остальные в работе. По факту проверок большинство устраняют нарушения закона добровольно, но есть и такие, кто идет в суды.
Покойник по блату
Отдельная тема - заключение соглашений о сотрудничестве между похоронными компаниями и больницами, милицией, "скорой помощью". Речь в этих соглашениях, как правило, о предоставлении информации об умерших, обнаруженных трупах. Есть случаи, когда местные власти дают указания больницам о предоставлении такой информации конкретной организации. Последняя новелла связана с "оккупацией" моргов. Оказывая те или иные услуги на территории местных моргов, организации создают все возможные условия, чтобы гражданин заключил договор на услуги погребения именно с ними вплоть до невыдачи трупа. Наши территориальные управления сейчас рассматривают такие дела. Все эти действия мы расцениваем как недобросовестные и в антимонопольном законодательстве есть статьи, описывающие такие нарушения и позволяющие нам принимать меры.
Монополисты не сдаются
Есть в нашей практике и примеры, когда руководство республики принимает меры по наведению порядка, но власти на местах в муниципалитетах продолжают отстаивать свои позиции. Интересен пример Республики Башкортостан. Руководство республики быстро и эффективно отреагировало на наши действия по проверкам. Пригласили к себе для совместного совещания с главами муниципалитетов. Была плодотворная встреча, где мы объяснили позицию нашей службы и необходимые действия для приведения ситуации на местах к требованиям закона. На уровне субъекта Федерации принят весьма качественный закон, определяющий отношения в этой сфере. И в целом позиция руководства республики открытая и конструктивная. Практически все муниципалитеты отреагировали мгновенно, внеся правки в свои местные постановления, наведя порядок, но есть и прецедент в лице столицы республики - Уфы. Судимся во всех инстанциях с местной администрацией и специализированной организацией по вопросам похоронного дела. Видимо, придется дойти до Высшего арбитражного суда.
Ситуация ровно та, о чем говорили выше: было заключено соглашение со службой "скорой помощи" об информировании об умерших. Кроме того, возбуждено еще одно дело по факту передачи администрацией городского округа город Уфа функций перевозки умерших граждан в морг от МУ Станции скорой медицинской помощи специализированной организации. Для нас очевидно, что, наделяя такой функцией конкретного участника рынка, ты создаешь для него преимущества.
Третье дело тоже своего рода показательное. Речь о размещении, причем бесплатном, на территории специализированной организации службы ЗАГС, которая регистрирует захоронения. Такой симбиоз недопустим и напрямую влияет на рынок. Что ж, подобные действия муниципальных властей и специализированных служб не новость для нас, будем разбираться в судебных инстанциях.
Госзаказ на похоронку
Мы ставим перед собой задачу разработать пакет поправок в закон о погребении и похоронном деле, в котором прояснить и более четко прописать все болевые точки. В первую очередь необходимо более ясно прописать разделение функций по содержанию, эксплуатации и благоустройству кладбищ за счет средств бюджетов (выбор исполнителя - по процедуре размещения государственных и муниципальных заказов) и полномочий специализированной службы, реализующей государственные гарантии в сфере похоронных услуг за счет бюджетных средств. Другими словами, провести черту между тем, что должны делать муниципалитеты и организации, действующие на рынке.
Второе - необходимо отделить работы и услуги по содержанию и благоустройству кладбищ от оказания услуг, связанных с погребением на территории соответствующего кладбища. Муниципалитет должен по конкурсу выбрать организацию (в соответствии с законом о размещении госзаказа), которая за бюджетные деньги будет следить за благоустройством кладбища и при этом она не должна оказывать услуги погребения и, более того, наделяться какими-либо контрольными функциями за организациями, действующими на рынке.
Очевидно, что если этого не сделать, то придем к старой проблеме - тот, кто управляет кладбищем, или у кого в руках госфункция, тот управляет рынком.
В этой связи местным властям необходимо принять нормативно-правовой акт о порядке деятельности общественных кладбищ, в котором должен быть определен режим работы кладбища и порядок выделения земельного участка под захоронение. Выделение мест под захоронение, как вы поняли, - одна из самых острых тем. В этой части муниципальным властям необходимо определить порядок предоставления гражданам гарантированных бесплатных мест на кладбище, а также порядок распределения дефицитных "хороших" мест, в том числе на полузакрытых кладбищах, должен быть регламентирован ясными правилами и основан на федеральном законе.
Кроме того, муниципалитетам следует на конкурсе выбирать организации, предоставляющие услуги по погребению невостребованных и безродных.
Следует разработать рекомендации по вопросам взаимодействия патолого-анатомических подразделений, принадлежащих государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения, с коммерческими организациями, работающими на рынке похоронных услуг. Кроме того, мы выступаем за то, чтобы минимальный уровень обслуживания должен быть установлен и утвержден органами местного самоуправления при расчете цен на осуществление "бесплатных" захоронений за счет средств бюджета. Информация об этих стандартах должна быть доступна потребителям.
Периодически звучит вопрос: что делать со специализированными службами? Мы считаем, что органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела. При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты частных форм собственности статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета.
Если муниципалитет проведет всю описанную выше работу, обеспечит публичность и прозрачность процедур, то это послужит действительно качественному оздоровлению отношений на рынке ритуальных услуг и в части взаимодействия компаний с властью, но и, прежде всего, при предоставлении услуги гражданам. Все документы, правила, требования, предъявляемые местными властями, федеральными, должны быть доступны и понятны гражданину, чтобы в любой момент у него была ясная возможность требовать обоснования и цен, и качества услуг. Более того, все меры, о которых мы говорим, направлены на развитие конкуренции, а конкурентные отношения, как известно, - основной справедливый драйвер снижения цены. В этой связи все наши предложения направлены на приведение цен к объективному уровню, соответствующему платежеспособному спросу населения и принципам конкуренции, при этом гарантируя качество услуги.
Стандарт качества
Но есть и задачи федерального уровня. В частности, речь идет о создании условий развития качества оказания услуги, формирования стандартов качества. Сейчас в стране нет ни одного федерального документа, проясняющего этот вопрос. Конечно, закон о защите прав потребителей теоретически позволяет написать жалобу и отстаивать свои права, но такие прецеденты скорее исключение, чем правило - слишком специфичен рынок, да и потребителю не до жалоб, когда в семье горе. Поэтому вопрос разработки правил, технического регламента - важная задача для участников рынка.
Мы активно обсуждаем эти проблемы с участниками рынка, у нас в экспертном совете свыше пятидесяти организаций со всей страны различных форм собственности. Летом мы планируем обсудить пакет поправок с участниками рынка и к осени выйти со взвешенной позицией для обсуждения вне стен ФАС. Все необходимые материалы у нас для этого готовы.
