Российское правительство в свое время обнародовало свои планы вложить до 2020 г. 1 трлн долл. в модернизацию инфраструктуры, характеризующейся высоким уровнем износа. До 80% этой суммы, как ожидается, поступит от частного сектора, при этом значительная часть инвестиций может быть привлечена в рамках проектов государственно-частных партнерств (ГЧП).
Однако потребности в инвестициях в инфраструктуру намного превышают возможности государственного сектора. Это делает частные и иностранные инвестиции в инфраструктуру в определенной степени приемлемыми в политическом отношении, несмотря на желание правительства в целом сохранять контроль над инфраструктурой как одним из стратегических активов и инструментов экономической политики. А возможно, и единственной возможностью сохранить и модернизировать эти стратегические объекты.
Главным препятствием на пути широкого распространения практики ГЧП при реализации важных общественных проектов является то, что российское законодательство не гарантирует возврат частному инвестору вложенных им средств. Несовершенной остается законодательная база, а федерального законодательства о ГЧП не существует. Что касается регионального законодательства о ГЧП, то на примере Санкт-Петербурга видно, как оно противоречит федеральным законам. Соответственно, и государство, и бизнес несут значительные риски.
Согласно теории ГЧП занимают все пространство от приватизации до национализации. Внутри них, как в матрешке, больше двух десятков классифицируемых разновидностей контрактов. Если при приватизации происходит поиск эффективного собственника, а собственность передается ему навсегда, то при концессионных соглашениях подыскивается эффективный управляющий, определяется порядок действий концессионера, размер платежей, их структура, но собственность как была, так и остается в руках у государства.
При этом предотвратить недовольство собственника и управляющей компании друг другом может только договор между ними и полная ясность в том, кто продает коммунальные услуги и кто их приобретает. "Договоренность" - это ключевое понятие. До недавних пор, распространенным способом передачи публичного имущества частному бизнесу были договора аренды с различным обременением. Самый яркий пример такой "квазиконцессии" - это аэропорт Домодедово, которым группа "Ист Лайн" управляет с 1997 года по договору аренды с условием модернизации.
Как указано в законе о концессионных соглашениях, "концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами", т.е. оно покрывает, по сути, все возможные виды договоров, которые заключаются государством или муниципальным образованием с частным инвестором.
Тем не менее в дополнение к концессионному законодательству в России в последние годы начало формироваться еще и специальное законодательство о ГЧП. И здесь таится опасность, когда вместо правового вакуума появляется правовой хаос: законодательство о концессионных соглашениях, об инвестфонде, о платных дорогах и т.п. смешивается в органах государственной власти и в общественном сознании, вызывая устойчивое ощущение, что "одно без другого" не работает.
Высокопоставленные чиновники с легкой руки минэкономразвития создали путаницу в понимании сути ГЧП, которые представляют собой разные формы контрактных отношений инвестора и концедента, неизменно называя концессионные соглашения, инвестфонд и особые экономические зоны (ОЭЗ) формами ГЧП. Государство может предоставить налоговые льготы (вариант ОЭЗ) или соучаствовать в финансировании проектов (вариант инвестфонда), однако сами по себе ни ОЭЗ, ни инвестфонд формами ГЧП не являются.
В случае бюджетного соучастия возникает вопрос о месте государства, его органов, его чиновников в соответствующих концессионных соглашениях, возникает опасность излишней вовлеченности государства в процесс на стороне концессионера. Ситуация только усложняется, когда финансирование поступает из разных госструктур (например, инвестфонд, региональный бюджет, муниципальный бюджет) в один и тот же проект.
В случае излишней финансовой вовлеченности государства в инвестиционный процесс всегда трудно избежать пресловутого "конфликта интересов": сохранить непредвзятость, независимость контроля над использованием государственного имущества, если то же самое государство или муниципальное образование в лице их конкретных представителей являются соинвесторами и оказываются как бы по обе стороны стола. И выступают не стороной, а сторонами соглашения. Кстати, тут уже и до коррупции недалеко.
В ряде случаев достаточно озаботиться созданием привлекательных условий, т.е. таким образом помочь сконструировать тот или иной проект, чтобы концессионер буквально все сделал без помощи бюджета. Так, например, природные богатства - недра, водоемы и леса - передаваться в концессии не могут. Тем самым потенциальные инвесторы лишаются важнейшего стимула.
Казалось бы, в этом есть своя логика, поскольку сырьевой сектор в России от недостатка инвестиций страдает несравнимо меньше, чем инфраструктура. Однако на практике все обстоит "с точностью до наоборот": для реализации крупных сырьевых проектов нужна развитая и мощная инфраструктура, т.е. она создается как приложение к крупным сырьевым проектам. Нет сырьевых проектов - нет и столь нужных инфраструктурных объектов. Казалось, сосредоточили все силы на том, чего нет, а в результате не получили то, что было нужно. Это и называется - некомплексный подход. И неумение играть на стимулах частника.
Каких результатов можно было бы достичь, если бы эти нелепые ограничения были удалены из концессионного закона, легко продемонстрировать на примере проекта "Сахалин-2". Строительная стадия этого сложнейшего инновационного проекта завершена, а с выходом на режим эксплуатации "Сахалин-2" становится новым крупным источником поставок энергоносителей, обеспечивая около 5% мирового производства сжиженного природного газа (СПГ).
Для этого в рамках проекта была создана самая современная инфраструктура, которая включает в себя три морские добывающие платформы, 300 километров морских и 1600 километров наземных трубопроводов, объединенный береговой технологический комплекс, терминал отгрузки нефти и завод по производству СПГ. Реализация гигантского сахалинского проекта потребовала от его инвесторов модернизации островной инфраструктуры - автомобильных и железных дорог, мостов, морских портов и аэропортов, объектов здравоохранения. И все эти объекты переходят на баланс государства с момента возврата инвестором понесенных им затрат.
По крайней мере расширение сферы действия концессионных соглашений на природные ресурсы, гибкий фискальный механизм (специальный налоговый режим), стабильность условий договоров и гарантии ответственности государства не помешали бы в деле привлечения инвестиций в российскую экономику в форме государственно-частных партнерств. И эти инвестиции оказались бы подспорьем для российской экономики не только в качестве антикризисной меры.