Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" по трем вопросам предоставляет право законодательного творчества региональным властям. Это порядок подачи уведомления, порядок проведения собраний на территории памятников культуры и определение норм заполняемости территорий, на которых проходят публичные акции.
В 2007 году я проводил мониторинг по урегулированию этих вопросов в субъектах России. В подавляющем большинстве регионов соответствующих норм заполняемости не оказалось. В некоторых из субъектов руководствовались санитарными нормами и правилами (СНиПом 2.07.01.-89), в ряде других отдали регулирование на откуп органам местного самоуправления, третьи определяли их каждый раз применительно к конкретному митингу. В целом ситуация характеризовалась как правовой пробел, отличалась явной неопределенностью, и правоприменение в этом русле практически не развивалось.
В настоящее время ситуация несколько изменилась. Появились некие однозначные цифры, указывающие, сколько людей возможно разместить на квадратном метре территории при проведении публичного мероприятия. Так, например, в городе Москве эта цифра равна двум. То есть площадь в десять квадратных метров может вместить двадцать митингующих. В целом подход, очевидно, задумывался как установление объективного предсказуемого критерия для решения вопроса о месте проведения митинга или шествия. К сожалению, границы и измерения площадей и улиц в населенных пунктах не являются общественно доступной официальной информацией. Это рождает почву для возможного произвольного использования "цифровых ограничений" конституционного права собираться мирно, превращает норму заполняемости в объект политических манипуляций. Непроверяемая, а следовательно, неоспоримая цифра устанавливается в зависимости от желания и усмотрения конкретного чиновника. На следующий день он ее может пересмотреть, а завтра и вовсе забыть.
Значение этой самой нормы предельной заполняемости весьма двоякое. С одной стороны, установленная цифра носит информационный характер и в обязательном порядке доводится до сведения организатора со стороны властей. С другой, согласно тому же федеральному закону организатор обязан обеспечить соблюдение предельной нормы заполняемости во время проведения публичного мероприятия. Известны случаи, когда организаторы привлекались к ответственности за то, что на проводимое мероприятие являлось больше народа, чем было "рекомендовано" властями.
Это обстоятельство заставляет задуматься о значении конституционного права, предусмотренного статьей 31 Конституции РФ, собираться мирно и без оружия. Публичное мероприятие по своей сути - это открытое и доступное каждому собрание людей, целью которого является привлечение внимания общественности к тому или иному вопросу. Поэтому отказ в допуске представителей этой общественности к участникам акции не может быть оправдан соображениями целесообразности либо неудобствами работы транспортной и пешеходной инфраструктуры и уж тем более превышением произвольно рожденной цифры. Единственным основанием ограничения может служить создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан - участников акции. Такова мировая практика, таков закон в истолковании нашего Конституционного суда.
Практическое применение "нормы заполняемости" несет в себе потенциал усмотренческого произвола, и до тех пор, пока не обретет черты правовой определенности и предсказуемости, этот механизм будет использоваться в манипулятивных целях.