В этом году Счетная палата намерена проверить каждый бюджетный рубль, направленный на строительство и ремонт дорог. Вплотную займется она и ЖКХ, оценит степень финансовой прозрачности госкорпораций, эффективность расходов на гособоронзаказ.
О проблемах и рисках 2011 года и ближайшего десятилетия, о том, как укротить цены на гречку и картофель, о пользе продовольственных карточек, "РГ" рассказал председатель Счетной палаты Сергей Степашин.
Российская газета: Сергей Вадимович, в новогодние праздники удалось отдохнуть?
Сергей Степашин: Как все люди любой национальности и вероисповедания - дома, в кругу семьи. А вслед за этим выехал в Абхазию на подведение итогов проверки использования российских средств на восстановление инфраструктуры и экономики молодого государства.
РГ: Первый рабочий день и - сразу командировка...
Степашин: Это предусмотрено планом работы Счетной палаты. И потом Абхазия для меня - родная земля. В 1988 году я был комендантом Гудауты. Трудное время... В Абхазии погибли два моих товарища. По существу, оттуда начался мой путь в политику.
После возвращения в Высшее политическое училище МВД, где я преподавал, коллеги выдвинули меня кандидатом в депутаты Верховного Совета РСФСР. И вот я снова побывал в Новом Афоне. Эти легендарные новоафонские пещеры - вглядываешься в их бесконечный космос и с особой остротой ощущаешь себя столь же бесконечно малой частицей мироздания, которое непременно явит тебе некое откровение. Подобно тому, как за две тысячи лет до нас, согласно библейской легенде, мытарь Закхей залез на теперь уже тоже легендарную смоковницу, чтобы лучше разглядеть Христа, направлявшегося в Иерихон.
РГ: Жаль нельзя, как праведник Закхей, забраться на дерево и увидеть, какие откровения нас ждут в ближайшие годы.
Степашин: Закхей, кстати, сначала не был отменным праведником. Это только потом он, как говорится, исправился и стал первым епископом христианской Церкви в палестинской Кесарии. А что касается ближайших десяти лет, то здесь и без смоковницы все, как на ладони. Это будут (должны быть!) годы посткризисного, модернизационного развития. Главное, не впасть в финансово-экономические и социальные грехи прошлого десятилетия.
Вылезаем из окопов. Что дальше?
РГ: Я вас правильно поняла: кризис мы уже прошли?
Степашин: По оценкам наших экспертов, в целом мы из него вышли. И даже не попали как кур в ощип -сработала антикризисная программа правительства. Причем ее эффективность быстро приобретала форсированный характер, поскольку были учтены замечания экспертного сообщества, включая Счетную палату. Напомню вам, что поначалу 85 процентов "антикризисных" денег шли на поддержку банковской системы, что изрядно-таки обернулось игрой олигархов на финансовом рынке. И лишь 15 процентов средств направляли на поддержку реального сектора. Но общими усилиями нам удалось изменить баланс в нужную сторону. Был создан бруствер от внешних воздействий, в основе которых лежит зыбкость относительной стабилизации в странах "двадцатки".
РГ: Ну, хорошо, вылезаем из окопов, перемахиваем через бруствер и...?
Степашин: ...и идем путем создания институтов модернизационного развития. Например, машиностроение, приборостроение, электроника, IT и другие высокотехнологичные отрасли формируют у нас не более 6-7 процентов ВВП. И государство должно разработать ответственную структурную политику, чтобы помочь бизнесу "упаковать" доставшиеся ему в ходе приватизации активы в конкурентоспособные монопрофильные корпоративные структуры, открытые для инвестиций и заинтересованные в инновациях.
Нам давно пора разработать национальную инвестиционную стратегию, которая обратила бы экспортные доходы государства и сырьевых компаний на обновление и развитие технологического, институционального и инфраструктурного каркаса страны. А чтобы найти и консолидировать необходимые для всего этого гигантские средства, нужны соответствующие плановые и бюджетные инструменты. Понимаете, нам сейчас стократ важнее "поджаться", затянуть пояса, приберечь ресурсы для институциональных реформ и технологического переустройства экономики, чем просто брать в долг под нефть и газ и безудержно потреблять, теряя шансы на модернизацию. Ведь мы должны работать сразу по нескольким ее ключевым компонентам: институциональной, социальной, кадровой и образовательной.
Сочинский конек
РГ: Мы не надорвемся от продвижения вперед таким широким фронтом?
Степашин: А иначе нельзя. Все это взаимосвязано. Разве вы получите, к примеру, нужные для модернизации кадры, если не будете заниматься образованием? В странах G8 и ряде государств "большой двадцатки" власти буквально принуждают бизнес к технологическому переустройству предприятий. Тем временем в системе российской исполнительной власти вообще нет такой компетенции. Значит, стране нужна современная система техрегулирования. А к ней еще и базовый закон об интеллектуальной собственности, единый госрегулятор в этой сфере, национальные реестры интеллектуальных объектов и инновационных кадров, а также эффективные институты управления занятостью. Вот что такое стратегия национальной конкурентоспособности.
РГ: И где тот рычаг, который поможет нам запустить процесс развития тех отраслей, которые сегодня наполняют лишь малую толику ВВП?
Степашин: Страна уже переходит к программно-целевому планированию, вводит проектное управление. Это когда проекты финансируются не как в советское время - по сметам, а через программы с четко сформулированными целями, этапами реализации и соответствующими им контрольными индикаторами. Вот конек на предстоящие годы.
И хотя у нас нет органа вроде Госплана, уже удается формировать систему управления развитием, то есть добиваться относительно оптимального соотношения между расходами и целеполаганием, то есть стратегическими национальными задачами, на решение которых эти расходы утверждены. Проектное управление - это не химера наступившего десятилетия. Сочинский кластер - это первый полноценный проект системного управления. Его опыт, реализация инфраструктуры, экспертная кадровая подпитка -все это вполне годится для других объектов проектного управления на годы вперед.
Евангелие и модернизация
РГ: Перечисляя ключевые компоненты модернизации, вы обошли тему демократизации, которая то ли должна, то ли не должна быть непременным условием экономического обновления.
Степашин: Принимаю вопрос, при условии, что речь должна идти о дальнейшей - именно, о дальнейшей демократизации. Иначе получается, что модернизация предполагает некую ревизию, а то и вовсе демонтаж порядка, сложившегося в первое десятилетие этого века. А ведь он формировался через преобразования, в общем-то, демократического характера, через продвижение страны к гражданскому обществу. Не случайно президент отмечал, что наша политическая система работает вполне стабильно.
В то же время в ближайшие годы сохранится дилемма: кто-то настаивает на модернизации через демократические реформы, а кто-то, скажем, люди, называющие себя патриотами, через менеджмент сталинистского типа.
РГ: И на чьей стороне истина?
Степашин: Напомню вам одну евангельскую легенду. На вопрос Понтия Пилата "Что есть истина?" Иисус Христос ничего не ответил.
РГ: А если без аллегорий?
Степашин: Сразу скажу: истина не посредине! Когда так называемая невидимая рука рынка обернулась когтистой лапой, мы обратились к кейнсианской экономике, испытанной в кризис 30-х годов прошлого века, -государство должно на какой-то период возвратить себе главенствующую роль в управлении рынком. Ну, идея о примате государства еще не забыта в нашем обществе. Она воспринята многими как кажущийся возврат к модели, в наших условиях отождествляемой со Сталиным. Отсюда и реанимация концепции менеджмента сталинистского образца.
Да, мобилизационная экономика способна достичь прорыва на каком-то узком направлении. Но она не выдерживает конкуренции с экономической матрицей демократического образца в главном -обеспечении благосостояния нации. Модернизационное развитие, стимулируемое демократизацией институтов, не такое уж неорганичное явление для нашей страны. Возьмите Александра II, легендарные нововведения которого в политической надстройке, многие из них, живы до сих пор. Вспомните Столыпина, гальванизировавшего экономическую жизнь страны через политико-институциональные преобразования. Была у нас и хрущевская оттепель, отнюдь не помешавшая стране стать космическим первопроходцем. Поэтому, истина, на мой взгляд, не в противопоставлении модернизации и демократии, а в признании их неразрывного, органичного единства.
Картошка против ВВП
РГ: Полгода назад в интервью нашей газете вы говорили, что ВВП не отражает истинное положение экономики.
Степашин: Я и сейчас так считаю. Химера ВВП сыграла с экономиками Запада и России дурную шутку. Не случайно в 2008 году, в самом начале кризиса, президент Франции Николя Саркози создал рабочую группу, которая позже получила название "Комиссия по измерению эффективности экономики и социального прогресса". В нее вошли два нобелевских лауреата - Джозеф Стиглиц и Амартия Сен. Они доказали, что сам по себе разогнанный кредитным мультипликатором рост производства и потребления товаров и услуг не может считаться гарантией и показателем стабильности экономики.
РГ: В прошлом интервью вы сказали, что идет поиск новых маяков, на которые надо ориентироваться, оценивая состояние экономики. Нашли?
Степашин: На мой взгляд, гораздо важнее ВВП такие ключевые национальные показатели, как качество жизни граждан, в том числе доступность образования, здравоохранения, базовых товаров и услуг, уровень безработицы, демографические и экологические показатели, а также качество государственного и муниципального управления, качество государственных и рыночных институтов. Именно эти показатели отражают уровень общественного согласия по отношению к приоритетам развития. Именно они позволяют эффективно управлять социальными изменениями, сохраняя целостность общества и национальную идентичность.
Посудите сами. Много ли значит ВВП для страны - мирового лидера по экспорту углеводородов, если на ее территории цены на электроэнергию и банальный бензин намного выше, чем в странах - импортерах топлива? Какой прок от роста ВВП, когда его плоды пожинают не более четверти населения, а остальные испытывают шок от вида гречки по 80 рублей и картошки по 40 рублей за килограмм?
РГ: Подорожание продовольствия - болевая точка нашей экономики и вне проблемы ВВП. Однако некоторые эксперты считают, что государство не должно регулировать цены, поскольку у нас рыночная экономика. Мол, его задача - помогать малоимущим. Другие эксперты, наоборот, настаивают на регулировании. Вы на чьей стороне?
Степашин: Думаю, нужно прежде всего ослабить институциональные предпосылки инфляции. Обуздать безудержный рост тарифов федеральных и региональных монополистов на газ, электроэнергию, бензин, транспорт, тепло. Раздробить монополии производителей, оптовиков и ритейлеров и воспрепятствовать их появлению. Возможно, реанимировать государственную инфраструктуру хранения и переработки сельхозпродукции. И навести порядок в управлении государственными зерновыми интервенциями.
Но, на мой взгляд, нужна и адресная помощь малоимущим. Чего стыдиться? Даже в благополучной Америке есть так называемые фуд-стэмпы (food stamps) - по существу, это продовольственные карточки. В течение нескольких последних десятилетий система себя оправдывает, а в последние три кризисных года позволила выжить - в самом буквальном смысле - сотням тысяч американских граждан.
Реку не остановишь, грязевые потоки - можно
РГ: Какой, на ваш взгляд, самый серьезный риск, с которым может столкнуться наша страна в наступившем десятилетии?
Степашин: Можно ожидать, что во второй половине десятилетия диверсификация экономики приобретет необратимый характер. До этого - если цены на нефть упадут, будем уповать на накачиваемую сейчас "подушку безопасности" - Фонд национального благосостояния. Но это зыбкое подспорье, несистемное. Вот почему, если мой прогноз насчет диверсификации не сбудется, то главным риском остается все та же цена на нефть.
РГ: То есть этот риск достанется нам от прошлого десятилетия?
Степашин: Получается, что так. Ведь как все начиналось? Первый нефтяной кризис 1970-х годов заставил западные экономики перейти к энергосбережению, форсируя при этом инвестиции в "хайтек". Произошел отток денег из промышленности. Как следствие - перенос производства в страны третьего мира. Поступавшие оттуда доходы создавали потребительский спрос, в том числе через кредитование. Это не подкреплялось собственным производством. Отсюда - системный кризис.
РГ: Но у нас-то ситуация была иной, а кризис стороной не прошел.
Степашин: У нас это был кризис системы финансирования экономики, которая зиждилась не на институтах формирования ресурсов, а на нефтедоходах. Доходы скукожились, а системы финансирования, основанной на использовании национальных экономических рычагов, не было. И на фоне падения цены на нефть американское "надувание кредитных пузырей" для нас превратилось в самообман. Неразвитость национальных источников финансирования, то есть большинства секторов экономики, за исключением нефтегазовой отрасли, приводит к тому, что по многим показателям состояния финансового рынка мы находимся на последних местах в мире.
РГ: Правительство приняло программу повышения эффективности бюджетных расходов. Это начало перехода к системному управлению?
Степашин: Совершенно верно. Соответственно, и Счетная палата переходит на программный аудит, аудит эффективности. Это не аудит расходов, а аудит результатов. Например, результатов крупных государственных программ, социальных реформ. В более широком плане - результатов экономической политики правительства. Уже в этом году проверим эффективность проектов институциональной модернизации и технологического переустройства экономики, а также реализацию программ инноваций. Одна из целей этой деятельности - создание инструментов управления рисками.
РГ: Но ведь аудит эффективности вы проводили и раньше.
Степашин: Да. В прошлом году было 15 таких проверок. По крайней мере, еще столько же будет и в этом году. То есть я хочу сказать, что удельный вес такого рода деятельности будет поступательно увеличиваться. Кстати, в странах G20 аудит эффективности занимает до 70 процентов от общего объема контрольных мероприятий.
РГ: А у нас?
Степашин: В прошлом году было проведено более 370 проверок. Из них 130 - экспертно-аналитические мероприятия, то есть анализ того, насколько расходы оптимальны, другими словами, возможно ли было достичь того же результата в более короткие сроки и с меньшими затратами. Среди этих 130 и упомянутые 15 аудитов эффективности. 15 к 370 - маловато пока.
РГ: Да и громких уголовных дел по вашим проверкам особо не было.
Степашин: Понимаете, нам не нужна статистика, которая все равно, что бикини: то, что она демонстрирует - лишь намек на то, что скрыто. Нас больше интересуют результаты проверок эффективности, нежели влечет жажда крови. Нет ее у нас. Мы настроены на профилактику, сокращение финансовых нарушений. Стучу по дереву: возможно, это у нас, в сотрудничестве с другими ведомствами, получается. В минувшем году по материалам наших проверок возбуждено 41 уголовное дело - их не стало больше, чем в 2009 году, когда было заведено ровно столько же. Да и количество материалов, направленных нами в правоохранительные органы, практически осталось прежним. Их в прошлом году было 217.
РГ: Есть шанс свести их к нулю?
Степашин: Эх, кажется, Бенджамин Дизраэли (английский лорд, писатель и государственный деятель. - Прим. "РГ") еще в XIX веке сказал: если люди честны, законы не нужны, если люди коррумпированы, будут нарушены и законы.
РГ: И на каких площадках Счетная палата проверит состоятельность этого высказывания?
Степашин: Предстоит аудит эффективности расходов бюджета на строительство и ремонт дорог, тем более что недавно создан Дорожный фонд. Продолжим в режиме on-line отслеживать расходование средств в Сочи. Не останется в стороне ЖКХ. Проверим степень финансовой прозрачности госкорпораций.
Нас также беспокоит степень эффективности расходования средств в рамках гособоронзаказа. Финансирование в предстоящее десятилетие там идет на триллионы. Только в наступившем году оно составит полтора триллиона рублей. Между тем, по данным нашей проверки, в 2009 году работы были сделаны только на 64 процента, а фундаментальные исследования - лишь на 14 процентов.
Ну и, конечно, приватизация. Все объекты, подлежащие этому процессу, включены в специальный план работы. Хотелось бы, чтобы не повторилась режиссура приватизации 90-х годов прошлого столетия. Конечно, Счетная палата не будет уподобляться Угрюм-Бурчееву, который хотел остановить реку. Но совместно с другими ведомствами грязные потоки постараемся перекрыть. Чтобы не повторить уязвление чувств граждан, внутри которых тогда оборвалась самая нервная струна нашей национальной идеи - Справедливость.